USMCA의 "Poison Pill" 조항: 중국에 대한 살상력은....?

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중국의 정치/중국의 대외관계

2020. 8. 11.

글: 도단방(陶短房)

 

2020년 7월 1일 미국-멕시코-캐나다(USMCA)가 정식 발효되었다.

그중 몇개의 공인된 "Poison Pill"조항은 USMCA의 발효로 다시 주목을 받게 되었다.

미국은 이 조항을 통해서 무엇을 얻고자 하는가?

이 조항에 '독'이 있음을 알면서, 캐나다와 멕시코는 왜 삼켜야만 했을까?

이것은 중국 내지 세계무역체제에 어떤 영향을 미치게 될까?

 

1. 포이즌필조항은 논쟁을 불러왔다.

 

1994년 1월 1일 북미자유무역협정(NAFTA)가 발효되었다.

그러나, 트럼프는 '미국우선'의 원칙하에 계속 압력을 가해서, 약세인 캐나다와 멕시코가 '새로 합의하기로' 동의하게 만들었다.

2018년 11월 30일 USMCA가 NAFTA를 대체했고, 2020년 7월 1일 발효하기로 하였다.

NAFTA와 비교하면, USMCA는 몇 개의 공인된 '포이즌필' 조항이 있다. 그리고 체결전의 토론단계부터 격렬한 논쟁을 불러 일으켰다.

이들 "포이즌필'조항은 다음과 같은 것들이 포함된다:

 

"유제품규칙"

캐나다는 7개의 유제품에 대한 가격규정을 취소하는데 동의했고, 미국에서 구매하는 유제품에 대한 면세한도를 20캐나다달러에서 150캐나다달러로 인상하기로 합의했다. 이는 미국에 유리하고 캐나다에 불리하다고 여겨진다.

 

"자동차규칙"

자동차의 총가격중 75%의 비율은 반드시 USMCA범위내에서 생산하여야 비로소 '북미생산'으로 인정된다. NAFTA는 겨우 '62.5%'로 규정되어 있었다. 이 규칙도 마찬가지로 미국에 유리하고 캐나다에 불리하다. 특히 멕시코에는 불리하다. 다만 트럼프가 원래 내놓은 "85% + 최소 50%미국본토제도"보다는 완화된 것이다.

이 조항은 '전형적인 트럼프식 폭탄제안'으로 인정되고 그후 미국의 무역협상에서 상대방들이 유의해야하게 되었다.

 

"노동법조항"

즉 '첨부23-A'에서 멕시코에 노동복지를 제고할 것을 요구했다. 이는 멕시코의 노동력원가우세를 약화시키는 것으로 인정된다. 역시 미국에 유리하고 멕시코에 불리하다.

 

"본사조항"

USMCA범위내에서 오직 1개의 회사본사만 허용된다. 이는 실제로 미국회사가 캐나다와 멕시코에 본사를 설립하지 못하게 만든 것이다.

 

"제19장논쟁"

NAFTA 제19장에는 단독의 다국적분쟁해결매커니즘을 만들 것을 규정하였다. 트럼프는 USMCA에서 제19장을 삭제하려고 시도했다. 그렇게 하여 미국의 국내법률체계를 적용하려 했다. 그러나 캐나다와 멕시코의 격렬한 반대로 성공하지 못하고 제19장은 여전히 남겨두게 된다.

 

"일몰조항"

Sunset Clause. 트럼프는 "합의는 반드시 매 6년마다 3개국가가 1번씩 심의검토한다"는 조항을 억지로 추가했다.

이것은 3국중 어느 한 나라라도 USMCA의 어느 조항에 불만을 표시하면, 본국의 입법체계를 통하여 USMCA의 기한만료후 연장을 저지할 수 있다. 3국간 협상을 거칠 필요가 없다. 이는 "트럼프식의 손해를 보면 언제든지 뒤집는다'는 권리를 미국에 부여한 것으로 인정된다.

이는 캐나다와 멕시코가 국내에서 USMCA에 가장 불만을 가진 '포이즌필'의 하나이다. 그리고 전문가들은 USMCA의 미래는 불확정적이라고 생각한다.

 

2. "독"중의 "독", 제32.10조

 

강호에 떠돌던 여러 버전과는 달리, 완성본의 제32.10조는 아주 간단하다. "여하한 USMCA국가가 비시장경제체제와 자유무역협정을 협상할 때, 반드시 협상 3개월전에 다른 모든 성원국에 통지하여야 한다." "다른 성원국은 해당국과 해당 비시장경제체제와 여하한 합의를 체결하기 전에 당해 합의에 심사를 할 수 있다. 일단 해당 합의가 발효되면 다른 성원국은 USMCA를 종료하고 양자간합의로 대체할 수있다."

 

강호에 전해지던 소위 "제32.10조"의 '8항구체세칙'은 실제로 해독자들의 '제32.10조'에 대한 이해와 해석이다. 그중 절대다수는 위의 보기에 간단하지만 실제로는 모든 면에서 근거를 찾을 수 있다. 이를 보면 '마구잡이로 해독한 것'이 아님을 알 수 있다.

 

'만족하지못하는 국가는 6개월내에 '퇴출'을 선택할 수 있다'는 말은 제32.10조에 규정되어 있지 않다. 이 조항의 근거는 '일몰조항'과 USMCA총칙에서의 '심사'절차규칙을 추리한 것이라고 본다. '심사'절차에서 '퇴출'을 요구하는 기간요건이 6개월이다.

 

당연히 '퇴출'은 입법절차를 따라야 한다. 그리고 USMCA가 당시에 유효기간이 얼마나 남았는지도 봐야 한다. 연장하지 않는다면 16년이다. 이론적으로 16년보다 짧은 '퇴출기간'이 있지만 문턱이 아주 높다. 어쨌든 '만족하지 못하면 파기한다'는 것을 정정당당하게 할 수 있는 근거가 된다.

 

단순히 "제32.10조"만으로는 독약의 효과가 그다지 강렬하지 않다. 그러나 "일몰조항"과 조합하면 전율이 흐르는 '이원독소'가 되는 것이다.

 

미국은 언제든지 캐나다, 멕시코 양국이 여하한 제3자와 무역관계 혹은 무역협상을 하는 것도 하나하나 심사할 수 있다. 어느 곳에 불만이 있으면, 언제든지 제32.10조를 들이밀며, '탈퇴'로 협박하여 저지하거나 간섭할 수 있다. 캐나다 멕시코 두 나라가 제3국과 무역관계를 밎는 것이 실제로 미국과 아무런 관련이 없다고 하더라도.

 

3. 이 조치는 '조준사격'인가?

 

제32.10조가 나올 때, 마침 미국과 캐나다가 중국-캐나다자유무역협정을 논의하고 있었다. 그러므로 이는 북미관찰가들에 의해 '중국배척조항'으로 칭해졌고, '중국에 대한 조준사살'이라고 말해졌다.

전 캐나다연방외무장관 Peter MacKay(현임 Baker & McKenzie 파트너)는 이런 견해를 취했다. 그는 "제32.10조"가 공개되었을 때 이렇게 코멘트했다:
"트럼프는 USMCA로 NAFTA를 대체하는 때에 USMCA에 포이즌필을 하나 집어넣으려 한다. 이 독약을 통하여 미국은 캐나다가 미국이 싫어하는 나라와 너무 가까워지면 언제든지 USMCA에서 쫓아내겠다는 것이다. 목적은 캐나다를 압박하여 미중경제마찰 때 미국의 편에 서도록 만드는 것이다. 비록 캐나다가 항상 그렇게 하고 싶지는 않더라도."

전 캐나다 외교관, 현임 캐나다아태기금회(Asia Pacific Foundation of Canada)의 책임자인 Stewart Beck은 "제32.10조항"은 캐나다로 하여금 중국-캐나다무역관계를 개선하고자 할 때 미국의 눈치를 봐야 한다는 것이다. 그리고 미국에 이를 가지고 캐나다가 제3국과 무역협상을 할 때 간여할 권한을 갖고자 하는 것이다.

그리고, 영향범위는 중국에 한정되지 않는다. 예를 들어, 캐나다가 베트남 같은 나라와 무역협정을 협상할 때, 미국은 이를 기회로 이용할 수 있다. 자신에게 유리하면 가만히 있고, 불리하다 싶으면 상대방은 비시장국가라고 나서서 막으려 할 것이다.

멕케이는 "이 조항은 미국인의 수중에 권총을 쥐어준 셈이다. 총구를 캐나다의 입안에 밀어넣는 것이다. 머리를 겨냥한 것이 아닌 것처럼 보이지만, 실제로는 목숨을 잃을 수 있다."

다만, 캐나다 연방총리 트뤼도와 부총리 Chrystia Freeland(USMCA협상시 캐나다연방무역부장관, 외교부장관)는 극력 '독약'의 효력을 약하게 말한다. "중국은 글로벌무역에서 중요하고 계속 발전하는 참여자이다. 우리는 예전 처럼 그들과 상화활동하며 중국캐나다무역관계를 심화 개선할 것이다." "이 조항은 캐나다가 여하한 국가와 비지니스관계를 발전시키는 주권을 침해하지 않는다."

 

무역변호사 Matthew Kronby등은 이렇게 생각한다. "캐나다는 기실 중국등과 자유무역협정을 이루는데 그다지 적극적이지 않다." 제32.10조항은 상징적 의미가 실질적 의미보다 크다.

사실도 이를 확인시켜준다. 2018년말 중국캐나다의 양국관계는 하룻밤만에 '비점(沸點)'에서 '빙점(氷點)'으로 떨어진다. 당소 실질협상단계에도 들어가지 못했던 중국캐나다무역협정은 지금 거의 대다수의 캐나다 미국 무역계인사들에게 잊혀진 것이 되었다. 멕시코는 원래 WTO에 중국의 불공정무역행위에 소송을 가장 많이 제기한 나라중 하나이다.

다만, 많은 북미학자들은 실질적인 의미가 어떻든 간에, 제32.10조는 성격으로 봐서, 철두철미한 '불평등조햑'이라는 것이다. 왜냐하면 이는 미국을 규칙제정자인 동시에 법관, 배심원단으로 만들었기 때문이다. 이같이 독성이 강하고 분명한 독약은 국제무역발전사와 현대글로벌경제무역관계에서 아주 보기 드문 것이기 때문이다.

 

4. 독이 있는 줄 알면서 왜 삼켰을까?

 

캐나다와 멕시코는 왜 제32.10조항이 독약이라는 것을 알면서도 코를 붙잡고 삼켜야만 했을까?

2018년 10월 7일 블룸버그의 평론이 급소를 찔렀다: 의존성

캐나다와 멕시코는 NAFTA를 통하여 많은 이익을 얻었다. 그리고 이로 인하여 '대미경제의존도증가'라는 댓가도 치렀다.

일찌기 상대적으로 완전한 경제구조를 지녔던 캐나다는 NAFTA에 가입한 후, 한때 규모있던 제조업, 하이테크산업이 신속히 위축된다. 노던텔레콤, 봄바르디어, 블랙베리, 더하빌랜드등 예전의 유명브랜드들은 사라지거나 혹은 겨우 목숨만 연명하고 있다. 원래 실력이 괜찮았던 산업 예를 들어, 의료, 자동차제조는 미국브랜드의 협력업체가 되어 버렸다. 자원등 새로운 핵심산업은 산업체인, 원가등 요소로 마찬가지로 미국의 눈치를 봐야만 했다.

캐나다통계국(Statatics Canada)의 데이타를 보면, 2017년 캐나다는 대미수출액이 4,110억캐나다달러이고 같은 기간 대중수출액은 겨우 250억캐나다달러였다. 누가 중요하고 누가 아닌지, 어떻게 취사선택해야할 것인지는 분명한 일이다.

멕시코는 원래 공업, 과학기술의 기초가 박약했고, 신흥제조업은 완전히 NAFTA에 의존했다. '원가차이'와 '제로관세'의 우세를 빌어 발전했다. 주요 생산기지는 미국멕시코국경지대에 1자형으로 배치된다. 주요시장도 미국이다. 이런 상황하에서 이 '독약'을 막아내기 위한 면역력은 캐나다보다 훨씬 못하다.

2018년 가을, 포이즌필이 광범위하게 논의될 때, 여러 북미와 국제평론가들은 트럼프와 그의 막료들은 이런 '포이즌필'을

미국-EU, 미국-일본등 양자간 혹은 다자간 무역협정에 집어넣으려 했다. 이를 통해 '중국과 대항하기를 원하는 무역연맹'을 형성하고자 한 것이다.

다만, 나중에 미국이 계속 '퇴출'하면서 미국과 협상하던 국가들은 USMCA 협상을 본보기로 삼아 미국이 자신과 제3국간의 경제무역관계의 '중재자'가 되는 것을 피하고자 했고, 이런 협상은 그다지 성과를 거두지 못했다.

트럼프는 USMCA협상에서 캐나다, 멕시코 두 나라에 사용한 협상과 압박기교는 '극한압박' '만천요가(漫天要價)' '계속되는 번복으로 자신이 만족할 때까지, 만일 다시 불만이면 다시 번복", 그리고 '포이즌필을 집어넣기'등이다. 다른 무역체와 양자, 다자간 협상에서도 반복적으로 사용된다.

 

그러나, 지금까지 어느 다른 경제체도 미국과의 유사한 협상과정에서 캐나다, 멕시코처럼 기꺼이 이렇게 '독성이 명확한' 독약을 먹으려 하지 않았다. 왜냐하면 캐나다 멕시코를 제외한 다른 나라는 경제무역방면에서 이들처럼 극단적으로 대미의존하지 않기 때문이다. 불구덩이인줄 알면서 뛰어들지는 않을 것이기 때문이다.

멕시코의 평론가가 이런 말을 한 적이 있다. 설사 경제구조가 더 취약한 카리브해의 섬나라도 멕시코처럼 대미경제에서 이처럼 '중독'되어 있지 않다.

미국은 오랫동안 자신의 이익을 위해, 이들 약소경제체에 본국시장을 개방하는데 인색했고, 그리하여 이들 약소국은 더 많은 선택지를 가질 수 있었기 때문이다.

 

5. 중국은 각성해야 한다.

 

이로 인하여 무형중에 중국등이 언제든지 '독약'에 당한 '무고한 제3자'가 될 수 있다는 점을 각성해야 한다.

국제무역거래에서 미국의 '독약'에 쓰러지지 않으려면, 적극적으로 무역자유화, 글로벌화를 추진해야 하고, 자신의 국제시장과 글로벌경제에서의 점유율을 확대해야 한다. 자신이 합작파트너인 '무역바구니' 속에서 '미국과일'과 맞먹을만한 '중국과일'을 담아야 한다.

결국, 어느 주권국가도 두 개의 규모가 비슷하게 큰 무역체간에서 줄을 서고 싶어하지 않을 것이다. 그러나 강약이 분명해지면 약자는 아마도 선택해주는 나라가 없는 희생물이 되어버릴 것이다.

USMCA가 틀을 갖춘 가장 관건이 되는 2018년 10월, 중국의 주캐나다대사관은 성명을 발표하여 이 조항의 문제점을 지적했다. 미국에 '마음대로 비시장경제'를 해석하고 서로 다른 기준을 마음대로 만드어버리는 특권'을 부여하게 될 것이라고. 이 말은 핵심을 꿰뚫은 것이다.

원래, 중국이 WTO에 가입하기를 전후하여, 다른 주요경제체와 일련의 합의를 했다. 중국은 2016년 12월이전에 '시장경제지위'인정을 완료해야 한다. 그러나, 미국등 국가의 방해호, 지금까지도 많은 경제체는 이를 인정하지 않고 있다. 미국은 심지어 2017년 공개적으로 중국의 시장경제지위인정을 거절한 바 있다.

앞에서 말한 것처럼, 비시장경제체는 바로 미국독약에서 독성이 발작하는 핵심 도화선이다.  그리고 독약을 심으면 해석권은 미국의 수중에 들어간다. 심지어 몇몇 국회의원이 제안하면 '산과 땅을 뒤흔들 수 있다.'

USMCA의 협상과정에서 조항에 '독약'을 넣는것은 중국을 포함한 다른 나라에 각성을 촉구하는 것이다. 무역자유화를 추진하고 개혁을 심화시키고 대외개방을 하는 과정에서 가볍게 이런 중요한 전략적 고지를 잃어서는 안된다.