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박창순 2009. 6. 4. 22:18

석사학위 논문


지방의회의 조례제정기능 강화방안에 관한 연구

An investigation into a plan for the strengthening

              of the municipal government.










제 출 자 : 박 창 순

지도교수 : 송 운 석




2008






행 정 학 과

지 방 자 치 전 공


단국대학교 행정법무대학원

 

 

 

 


지방의회의 조례제정기능 강화방안에 관한 연구

An investigation into a plan for the strengthening

              of the municipal government.











이  논문을 석사학위논문으로 제출함





 2008년  8월   일




단국대학교 행정법무대학원



행 정 학 과

지 방 자 치 전 공

박 창 순

         

                  박 창 순 의 석사학위 논문

                  합격으로 판정함






 심사일: 2008년  8월   일



심사위원장   :                󰂙?????


심사위원     :                 󰂙?????


심사위원     :                 󰂙?????





단국대학교 행정법무대학원

 

 

 

 

 

 


초     록


   지방자치제도(a district the self-governing system)가 부활 된 지 17년이 지났다. 이 기간 동안 우리 사회는 많은 변화가 있었으며 지금도 변화는 끊임없이 계속되고 있다. 이에 따라 각 지방자치단체마다 지역적 특성에 맞는 입법 수요가 비약적인 증가 추세를 보여 왔으나 조례 제, 개정면에서 지방의회(the municipal government)는 그 기대치에 못 미쳐왔던 것이 사실이다. 비록 부분적으로 지역 언론의 편견과 일부주민들의 저 평가가 없는 것은 아니지만 이런 현상은 어느 사회에나 있기 마련이며 지방자치의 발전 속도보다 지역 언론과 주민들의 기대속도가 한 발 더 앞서 나가고 있는 것이 문제이다.

중앙정국이 걷잡을 수 없는 혼란에 휘말렸을 때도 지방은 비교적 안정된 분위기 속에서 지속적인 발전정책을 추진할 수 있었던 것도 바로 지방자치제도의 업적이었다. 지방자치제도가 실시된 이후 주민들의 생각과 행동이 바뀌기 시작했으며 지방의 소리가 살아나고 있는 것도 바로 지방자치제도가 가져온 성과라고 할 수 있을 것이다. 이런 측면에서 긍정적인 내용들을 요약하면 ① 지방자치의 활성화와 주민의 주권의식회복, ② 지방정국의 안정화와 지속적인 발전전략추진, ③ 지역 간 선의의 경쟁상황과 지역개발사업의 적극적 추진, ④ 행정의 경영화와 효율성 추진, ⑤ 지방의 국제경쟁력 향상을 위한 노력증진, ⑥ 주민위주의 봉사행정의 향상, ⑦ 지역경제발전전략의 적극적 추진, ⑧ 지역주민들의 향토애 함양과 재고, ⑨ 주민들에 대한 민주주의 체험과 시민 의식변화의 대두 등이다.

그러나 이상과 같은 긍정적인 변화에도 불구하고 아직은 제도 실시 초기와  같은 각종 시행착오를 거듭하고 있으며 작은 노력만 하면 피할 수 있는 많은 과오들을 함부로 범하고 있다. 지방자치의 부정적 측면들을 요약하면 ① 자치발전을 저해하는 중앙정부의 독선적 행태, ② 지방정부의 자치운영의 미흡, ③ 자주재원의 부족, ④ 자치정부의 권한부족과 자원한계, ⑤ 주민의 과다요구와 님비 및 핌피현상 집단이기주의와 지역이기주의의 과다, ⑥ 지역현안에 대한 대처능력부족, ⑦ 필요한 규제와 단속의 소홀과 선심행정 내지 인기영합행정, ⑧ 지방선거공천제도와 중앙정당의 지방정치 오염, ⑨ 지방의회권한의 위축과 조례 제정활동제약 등이 있다.

중앙정부는 민주적 통치제도라고 실시한 자치제도를 경제적인 능률로만 평가하려하고 있고 민주주의 한다는 중앙정부는 오히려 권위적인 권력집중체제로 지방을 통제하려고만 하고 있다. 지방의회는 의욕에 비해 능력과 자원이 부족한 반면 지역주민들은 이해관계에 따라 다양한 입법요구를 하고 있으나 심지어 법령에 위배되는 조례(the municipal ordinance)까지 양산되어 불필요한 시간과 예산 낭비를 초례하고 있다.

이런 인식하에 본 연구에서는 지방의회(the municipal government) 의원들의 여러 기능들 중에서 핵심 기능인 조례제정 기능으로 그 범위를 한정하여 실태와 문제점을 파악 한 후 강화방안을 제시하였다.

지방분권의 시대적 흐름을 반영한다면 조례제정의 범위를 확대하여야 한다는 데에는 공감대가 형성되어 있으나 그 범위에 있어서는 전문가들의 경우에도 소속과 입장에 따라 상당한 견해의 차이를 찾아볼 수 있다.

 이처럼 법령에 위반하는 조례제정을 최소화하기 위해서는 조례를 위임입법으로 간주하던 시기의 조례의 법적 지위를 재정립하고 이에 따라 정당한 조례제정권의 범위를 재설정하여야 할 필요성이 증대되고 있다. 그러므로 국회와 지방의회 간 입법권의 배분을 통하여 국가와 지방의 경쟁력을 제고 하고 지방자치제도의 정착과 발전을 위해서는 지방자치제도를 보장하고 있는 헌법 원리에 기초를 둔 조례의 법적 지위를 재설정하고 지방의회의 조례제정(an ordinance legislate)범위를 구체화하는 것이 무엇보다도 중요하다.

지방자치에 대한 엇갈린 평가 속에 일부 지방의회에서는 조례제정기능 강화를 위해 지방의회의 위상강화 내지 지위향상 등에 관한 세미나를 개최해 왔고 각종 학회에서도 지방의회의 조례제정 기능강화 등에 관심을 보이고 있다.

사실 지방자치제도는 3주체 즉 중앙정부와 지방자치단체 그리고 지방주민들이 공동으로 분담해야 할 책무이다. 그 중에서도 특히 지방자치단체의 의결기관인 지방의회의 조례제정기능 강화(strengthen)방안에 연구(investigation)의 초점을 두었다. 따라서 본 논문에서는 지방의회 의원(representative)들이 지니고 있는 개인적, 제도적, 외부적 문제점을 분석하고 그 합리적 개선방안을 제시해 보았다.



 목   차


제 1 장  서 론 ······································································1

   제 1 절  연구의 목적 ····························································1

   제 2 절  연구의 범위와 방법 ···············································2


제 2 장 지방의회의 조례제정기능에 관한 이론적 검토                    ··············································································5

   제 1 절  지방의회의 의의 및 기능 ······································5

      1. 지방의회의 의의 ··························································5

      2· 지방의회의 주요 기능 ·················································7

   제 2 절  지방의회의 자치적 기능과 조례 ························8

      1. 지방의회 자치입법 기능의 중요성 ·····························8

      2. 조례의 의의와 성격 ·····················································8

      3. 조례 제정권의 근거와 범위 ·········································8

   제 3 절 지방의회의 조례 제정과정과 영향요인 ·················8

      1. 조례의 제정과정 ·························································13

      2. 조례 제정에 관한 선행 연구 ······································17

      3. 조례 제정에 미치는 영향 요인 ··································17


제 3 장  지방의회의 조례제정기능 실태 ·············24

   제 1 절  지방의원 입법현황 ··············································23

      1. 조례 제, 개정 현황 ·····················································23

      2. 조례안의 처리과정 ·····················································22

      3. 상임위원회의 조례안 제, 개정 현황 ··························26

   제 2 절  조례제정의 실태 ···················································26

      1. 의원 개인적 실태 ·······················································26

      2. 입법지원 실태 ·····························································26

      3. 외부적 실태 ·································································26

   제 3 절  조례제정의 문제점 ················································26

      1. 의원 개인적 문제점 ·····················································26

      2. 입법 지원적 문제점 ······················································26

      3. 외부적 문제점 ·······························································26

   

제 4 장 지방의회의 조례제정기능 개선방안 ·········45

   제 1 절  의원 개인적 요인 개선방안 ··································45

      1. 조례안 발의 율 제고 ····················································45

      2. 전문가 및 자료 활용률 제고 ·······································46

      3. 입법 활동에 투자하는 시간 확대 ·······························47

      4. 의원의 조례제정에 대한 신념 ····································47

   제 2 절  입법지원 요인 개선방안 ······································47

      1. 전문위원의 전문성 및 기능 강화 ·······························48

      2. 의회 사무처 직원의 인사권 독립 ·······························48

      3. 유급 보좌관제 도입의 검토 ········································49

      4. 의원에 대한 입법교육 강화 ·········································50

      5. 입법 자료실 및 정보화 시설 확충 ·······························50

      6. 의정활동비와 회기수당 합리화 ··································51

   제 3 절  외부적 요인 개선 방안 ··········································51

      1. 중앙정부 및 지방자치단체장과의 관계 강화 ············51

      2. 정당과의 관계 정립 ····················································52

      3. 조례 제정권 및 범위 확대 ·········································53

      4. 주민 및 언론과의 관계 개선 ······································53

      5. 시민단체(NGO)와의 관계정립 ···································54

      

제 5 장  결 론 ···································································56

   

참고문헌 ·············································································63


Abstract  ············································································63



< 표 목차 >

<표 1> 지방자치단체 사무의 구분 방법 ······························18

<표 2> 조례제정에 관한 선행 연구 ······································23

<표 3> 경기도의회 발의자별 조례안 입법현황 ···················32

<표 4> 경기도의회 상임위원회별 정원 및 소관사항 ··········34

<표 5> 의원 개인적 실태 ·····················································36

<표 6> 입법지원 실태 ··························································37

<표 7> 외부적 실태 ······························································38


                    

                       <그림 목차 >

<그림 1 >  지방지치단체의 사무구분대비 구성도 ···20

<그림 2 > 의원입법의 흐름도 ·······································21

 

 

 제 1 장   서    론


제 1 절  연구의 목적


  최근 지방의회(the municipal government)에 대한 관심이 높아지면서 자치입법과 관련하여 연구한 결과들이 많이 발표되고 있으나 지방의회의 조례제정에 한정하여 연구(investigation)한 결과물은 그리 많지 않은 실정이다. 따라서 본 연구의 목적은 지방의정활동의 핵심 기능인 지방의회 의 조례제정기능 강화방안을 모색하고 법령구조 또는 사법적 판단에 의하여 조례제정권의 범위를 지나치게 한정적으로 해석하여 위법한 조례가 양산되는 것과 지역 주민에 대한 삶의 질을 재고하는 한편 지역 발전을 도모하기 위한 입법수요를 국가의 입법으로 대처하기에는 한계가 있다는 문제인식 하에 수행하게 되었다.

 본 연구에서는 지방의회 조례제정기능 강화에 대한 이론적 쟁점을 통해 그 범위 확대를 위한 논리적 근거를 도출하고 이와 관련된 학계 및 의정실무 전문가와 지방의회 의원 및 공무원의 의견을 실증 분석하여 조례제정 강화를 위한 대안을 마련하는데 목적이 있다.

 지방의회는 자치입법과 재정회계에 관한 기능1), 주민의 대표기관과 청원수리 기능, 행정감사와 의회 자치적 기능 등을 가지고 있다. 이중에서도 자치입법권은 주민들의 의견을 수렴해 정책에 반영하고 동시에 지역 실정에 맞게 조례를 제정함으로써 주민들의 복리증진을 꾀하기 위한 것으로서 지방의회의 근간이 되는 행위 중 하나 이다.

 

1) 자치단체는 일정한 범위의 통치권을 가진 단체로써 “자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”(헌법 제117조 ①항). 지방자치법은 지방자치단체가 ‘법령의 범위안에서’ 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다(제15조)고 규정하고 있어 조례제정권의 범위가 어디까지인지 해석상 애매하다.

 주민자치의 원칙에 의거하여 주민들의 다양한 욕구를 흡수하고 조정하면서 이를 어떤 입법행정으로 실현할 것인가는 처음부터 지방의회에 부과된 과정의 문제라 할 수 있다. 이러한 의미에서 지방의회의 역할은 정치적, 행정적 선택과 통합의 과제라고 할 수 있다.

 따라서 정치적으로 통합된 지방자치단체의 의사는 결국 자치입법의 제정으로 결실되고 그 집행이라는 모습으로 주민의 권리, 의무를 구체적으로 결정짓게 된다. 그리하여 자치입법은 주민자치 실현을 위한 필수 불가결한 법적 수단이 되는 것이다.2)

 그러나 지방의회 독자적인 발의에 의한 조례제정보다 집행부 발의에 의한 경우가 대부분이고 그나마 지방자치단체장의 재의요구권이나 선결처분권 등과 충돌하면서 지방의회에서까지 중앙과 지역의 정치적인 이해관계에 따라 자체적으로 만들어 낸 조례의 원안가결이 사실상 쉽지 않다. 또한 중앙부처가 작성 권고하는 조례안에 따라 제정된 것이 적지 않는 등 입법기능의 면에서 지방의회의 기능이 제 역할을 거두지 못하고 있다는 보고서와 연구논문 등이 많이 나오고 있다. 따라서 현실적으로 지방의회가 각종 법령을 심도 있게 검토하여 조례안을 만들어 내는 것은 매우 어려운 형편이라고 할 것이다.

 법적인 측면에서도 주민의 권리제한이나 의무부과 사항은 법률의 위임이 있어야 하고 기관위임사무는 자율적인 입법권이 보장되어 있지 않기 때문에 제약이 많은 것 역시 사실이다.

 그럼에도 불구하고 지역민들이 직접 선출한 대표들이 지역 주민들의 다양한 의견을 수렴하여 조례안을 입안, 심의하고 이에 따른 지방행정이 이루어지는 것은 지방자치의 본질인 지방의원에 의한 조례제정의 중요성이 재인식될 수 있다는 점에서 그 필요성이 제기된다. 따라서 지방자치의 성패는 결국 의원입법권의 강화(strengthen)즉 지방의회 의원들의 조례제정기능 강화 방안 확보에 달려 있다고 보고  지역 주민의 대표 기관인 지방의회 의원들의 주도 하에 조례가 만들어져야 한다는 관점에서 본 연구를 시작하였다.

2) 박영도, ⌜자치입법의 이론과 실제⌟ 한국법제연구원, 2004

  연구의 목적을 달성하기 위해 조금 더 구체적인 목표는 다음과 같다.


첫째 지방의회의 조례제정기능 강화 방안에 대한 이론을 검토한다.

둘째 지방의회의 조례제정기능 강화 방안에 대한 실태 및 문제점을 파악한다.

셋째 지방의회의 조례제정기능 강화 방안에 영향을 미치는 요인들을 규명한다.

넷째 이를 바탕으로 지방의회의 조례제정 기능 강화를 위한 정책적인 개

선 방안을 제시 한다.

제 2 절  연구의 범위와 방법

 

 본 논문의 연구(investigation) 즉 지방의회의 조례제정 기능 강화 방안을 모색함에 있어 전국의 모든 광역, 기초지방의회(the municipal government) 의원들과 전문위원들을 그 대상으로 해야 하나 현실적으로 지방의원 수가 너무 많고 자료 수집과 통계에 어려움이 따르기 때문에 조례제정에 관하여 학계와 의정실무 사이에서 형성되어 있는 선행연구 자료의 검토와 자치입법과 의원입법의 의의, 조례제정권의 근거와 절차 등을 살펴보았다. 또한 광역의회는 경기도의회 의원들과 기초의회는 성남시 의원들을 그 대상으로 개인별 인터뷰를 실시하였다.

 지방자치단체의 조례제정 과정은 상호 유사 및 연관성이 있으므로 그 범위를 특정지역에 한정하더라도 전체적인 연구의 결과를 도출하는데 별 문제가 없을 것으로 생각하는바 거기에 따른 종합적인 문제점들을 알아보는 한편 합리적인 조례제정(an ordinance legislate) 강화를 위한 조례의 방법을 비롯하여 조례(the municipal ordinance)의 법적 지위와 지방자치단체 사무의 범위 내에서 연구 하였다. 즉 지방의회 의원들의 조례제정 기능 강화를 위해서 우선 지금까지 조례제정권의 범위를 지나치게 제약해 오고 논란이 되어왔던 법리상의 쟁점사항을 법 이론적으로 고찰하고 법 단계상 조례의 법적 지위를 재정립 할 필요성이 있다.  법령구조 또는 사법판단에 의하여 조례제정권의 범위를 지나치게 한정적으로 해석함으로 인하여 위법한 조례가 양산되는 것과 지역 주민에 대한 삶의 질을 재고하는 한편 지역 발전을 도모하기 위한 입법수요를 국가의 입법으로 대처하는 데에는 한계가 있다는 문제인식아래 헌법에 보장된 지방자치단체(a district autonomous entity)의 조례제정권의 범위와 문제점에 대하여도 연구 해 보았다.


  

  

제 2 장 지방의회의 조례제정기능에 한 이론적 검토


제 1 절  지방의회의 의의 및 기능


1. 지방의회의 의의


지방의회(the municipal government)란 근대적 의미의 대표의 관념3)에 기초한 자치단체의 의사기관으로서 원칙적으로 주민에 의하여 선출된 의원을 그 구성원으로 하여 성립하는 합의제기관을 말 한다4).

이런 개념 속에 내포된 요소를 우리나라의 국회와 비교하여 살펴보면 다음과 같다.

첫째 대표란 근대정치의 산물로서 선거(비밀, 보통, 평등, 직접선거)라는 절차를 통하여 주민의 대표로 인정된 사람들로 구성되는 지역주민의 대표기관이라는 것이다. 국회가 국민의 대표기관인 것처럼 지방의회는 주민의 대표기관이다.

둘째 의사기관이란 자치단체의 지역정책을 결정하고 지방자치의 운영에 결정적으로 참여하는 권능을 가진 기관을 말한다. 국회는 전국에 걸치지만 지방의회는 해당 자치구역을 범위로 한다.

셋째 합의제기관이란 기관구성원의 능력과 가치가 같다고 보고 원칙적으로 다수결의 원리에 의한 기관의사의 결정제도를 말한다. 국회도 다수결의 원리에 의하여 기관의사를 결정한다.

 동시에 지방의회는 헌법기관이며 지방자치단체의 의사기관일 뿐만 아니라 주민대표로 이루어진 합의제 기관에 해당한다.


3) 近代的 의미란 역사적 시대구분의 하나로 좁은 의미에서 封建制度폐지 이후 현재에 이르는 시대를 말한다. 이러한 시대의 특징은 중앙집권적 통치기구를 가진 국가가 탄생했는데, 근대국가의 특징으로서는 국민의 대표기관인 議會制度, 합리적인 司法制度, 통일적인 行政制度, 국민에 기반을 둔 常備軍制度가 마련된 시기를 의미한다.

4) 최창호, 『 지방자치학 』 서울: 삼영사, , 1999, p. 439.


 


 헌법과 지방자치법에는 지방의회를 주민의 대표기관으로 명문하고 규정하고 있지 않으나 지방자치단체에 의회를 두도록 규정하고 있는 헌법과 이에 근거한 지방자치법이 내용에 비춰 볼 때 지방의원 각자는 주민의 대표자를 의미하고 주민의 대표자로 구성된 지방의회는 주민의 대표기관으로서 지위를 갖는다고 할 수 있다. 따라서 지방의회는 주민대표로 구성된 지방자치의 중심기관이고 민주주의 상징이다.

 우리나라의 지방의회는 법률적인 의미에서 본다면 헌법기관, 주민대표기관, 입법기관, 집행부의 감시, 견제기관, 최고정책결정기관으로서의 지위를 유지하고 있다.

단지 지방의회가 국회와 크게 다른 점은 전자가 지방차지단체와 주민의 이익을 전제로 하고 있는데 반해 후자인 경우는 국가와 국민의 이익을 대표하고 있다는 점이다.























2. 지방의회의 주요 기능


1)주민의 대표기관과 청원수리기능

지방의회 의원은 주민의 직접선거에 의하여 선출되고 자치단체의 의사를 심의 결정하는 주민의 대표기관이다. 지방자치 제도에서는 여러 가지 이유로 간접민주정치가 불가피하며 지역주민의 대표기관인 지방의회 의원의 존립은 필수적인 요건이다.

지방의회는 주민으로 부터 청원을 수리하고 처리할 수 있는 권한을 가지고 있다. 청원이란 주민이 지방자치단체에 대하여 불만 또는 희망을 진술하고 그 시정 또는 구현을 요구하는 것으로서 청원법 피해구제, 공무원에 대한 징계, 처벌의 요구, 법률, 명령, 규칙의 제, 개정 또는 폐지, 공공의 제도 또는 시설의 운영 및 기타 지방자치단체 기관의 권한에 속하는 모든 사항을 포함한다. 재판에 간섭하거나 법령에 위배되는 내용은 이를 수리하지 아니 한다 해당 지방자치단체의 주민이면 누구나 청원 인이 될 수 있으며 청원의 기간이나 형식에도 제한이 없다. 다만 지방의회에 청원하는 사람은 지방의원의 소개를 얻어 청원서를 제출해야 하며 청원서에는 청원자의 성명 및 주소를 기재하고 서명 날인 하여야 한다. 청원을 접수한 지방의회는 이를 소관위원회 또는 본회의에 보고하고 심사를 하게한다. 청원을 소개한 지방의원은 소관위원회 또는 본 회의의 요구가 있을 때에는 청원의 취지를 설명하여야 한다. 청원은 공정하고도 신속하게 심사, 처리하여 그 결과를 청원 인에게 통지하여야 한다. 한편 지방의회가 채택한 청원 가운데 당해 지방자치단체장(a district government head)이 처리함이 타당하다고 인정되는 것은 의견서를 첨부하여 지방자치단체의 장에게 이송하며 이 경우에 지방자치단체의 장은 그 청원을 처리하고 그 처리결과를 지체 없이 지방의회에 보고하여야 한다.


2) 자치입법과 재정 회계에 관한 기능

 지방의회는 조례(the municipal ordinance)를 제정하는 입법기관이다. 지방의회 의원은 지방자치법에 의해 조례의 제정 및 개폐를 의결하도록 하고 있다. 지방의회(the municipal government)를 입법기관이라고 하는 이유는 입법 작용이 가장 중요한 기능이기 때문이다. 우리나라 지방의회 의원은 해당 지역 주민들이 직접 선출한  대표 기관이며 지방정부의 입법, 의결기관이고 집행부에 대한 감시․감독하는 기관이다.

또한 지방의회는 자치단체 간 혹은 지역 내 각종 분쟁들의 조정, 주민들의 민원에 대한 해결, 중앙정부와의 사무 및 권한배분과 관련하여 지방분권자로서의 역할을 하고 있다. 이와 같이 복합적인 지위와 역할을 담당하는 지방의회가 그 주요기능에서 많은 발전을 해오고 있음이 실제적인 조례제정이나 안건처리 현황에서 잘 나타나고 있다.

조례 안 처리 이외의 안건처리 활동은 예, 결산 심의  중요재산취득처분에 관한 심의, 청원에 대한 심사, 건의, 결의 활동 등에서도 지방의회의 의정활동이 양적으로 활성화되고 있다.

지방의회 가운데에서는 상대적으로 서울시의회의 조례제정(제, 개정)활동이 많았음이 통계에서 밝혀졌고 각 지방의회의 경우 평균적으로 매년 80여건의 조례 안을 처리한 것으로 정부의 공식통계는 밝히고 있다. 이런 조례제정과 안건처리는 현재의 지방의회에서도 그 추세가 이어지고 있다.

지방의회의 처리안건 가운데에는 청주시의 정보공개조례나 부천시의 담배자판기판매금지조례와 같이 지방의회와 지방자치단체의 권한을 강화한 중요한 조례제정도 있었지만 주로 행정조직과 기구 설치와 운영, 인사 등에 관한 것과 세무회계에 관한 것의 비중이 상대적으로 높았고 주민들의 생활과 직결된 사회, 환경, 복지에 관한 것과 도시, 건설, 주택에 관한 것들의 경우 상대적으로 낮게 취급되어 왔다.

대체적인 양적 산출 측면만 본다면 지방의회는 그 기능 중 가장 본질적인 조례입법 활동에서 전체 안건의 50% 정도를 처리하는 등 비교적 매우 활발한 조례활동을 수행하였다고 평가가 가능하겠지만 집행부의 안건발의 율에 비교할 때 여전히 절대적 열위를 보인다.

물론 아직 분권화가 덜 진전된 관계로 지방자치제도 그 자체에 보다 중요성과 의원들의 관심이 증폭되는 현상을 무시할 수는 없을 것이지만 주민생활에 보다 직결되는 입법 활동이 상대적으로 부진하였다는 점은 향후의 지방의회의 활동이 어디를 지향하여야 하는지에 대한 시사를 준다.

지방의회는 자치단체의 정책과 입법 등 자치단체의 운영사항에 관하여 최종적으로 확정하는 권한을 가진 의결기관이다. 의결기관으로서의 지방의회는 자치단체의 의사를 확정하는 기관이기 때문에 의사기관 이라고도 한다. 그러나 지방의회가 최종적 의결기관이라 하여 의결된 조례나 예산이 그대로 효력을 발생하는 것은 물론 아니다. 대개는 지방의회의 의결로 의안이 확정되지만 자치단체의 장이 재의요구권 발동 등으로 인하여 그 효력을 유보하는 경우도 있기 때문이다.

예산 결산에 대한 심의와 의결도 지방의회가 수행하는 가장 중요한 기능임은 틀림이 없다. 1991년 지방의회 부활 후 지방의회의 집행부의 예, 결산에 대한 심의기능은 점차 발전되어오고 있다고 평가되는데 특히 집행부에서 부풀려지고 과다하게 편성된 지방예산, 과다한 용역비와 인건비, 업무추진비와 정보비, 관행이 되어 있는 추가경정예산 등에 대하여 주민의 대표로서 심층적인 심의를 수행함으로써 집행부의 예산편성 행태의 변경과 주민부담의 감소, 예산집행상의 투명성 제고 등의 효과를 가져 오고 있다. 일부 지방의회에서는 예, 결산 심의 시 변호사, 회계사, 세무사 등 전문가들의 도움을 받아 심도 있게 예산항목에 대하여 연구조사를 하는 의원들도 상당수 발견되고 있다.

물론 지역구에서 뽑힌 지방의원들이 지역구와 관련된 예산의 배정을 둘러싸고 충돌을 빚는 등  지역 주의적 예산심의 행태를 보이는 경우도 많았다. 이런 지역구 고려 예산배정의 정치(pork barrel politics) 현상은 주민대표로서 지방의원들의 정치적 위치를 감안한다면 이해되는 측면도 있으나 주민들의 세금과 각종의 국고보조금에 의존하는 지방자치단체의 예산을 사업의 효율성, 형평성, 공정성을 감안한 심의가 필요하고 진전되어야 한다. 게다가 과세권이 없는 지방자치단체의 현실에서 지방의회가 수행하는 세입예산에 대한 심의는 실질적 의미가 반감되기 마련이고 세출예산에 대한 심의만이 이루어지고 있다는 한계가 있기 때문에 지방의회의 예, 결산심의는 그 활동이 아직 발전해야 할 부분이 많다.


3) 행정 감시와 의회 자치적 기능

지방의회는 의회의 결정사항이 집행기관에 의하여 제대로 실현되고 있는가를 감독․확인하는 행정 감시기관이다. 지방의회에 행정 감시기능이 부여되지 않을 때에는 의회의 대표기능과 의결기능이 제대로 보장될 수 없기 때문이다. 지방의회가 갖는 대 집행부 견제기능 중의 하나는 바로 국회가 헌법 개정에 따라 제 13대부터 부활시킨 국정감사 및 조사권한에 대응하는 행정사무 감사권 및 조사권이다. 매년 정기적으로 정기회기 기간에 실시하는 행정사무감사와 필요시에 실시하는 조사권의 활동에서 지방의원으로서는 실질적인 대 집행부의 견제기능을 행사하고 자신들의 위상을 확인하는 수단이다.

기초의회의 감사에서는 모두 51,583건의 시정조치를 요구하였고 광역의회의 행정사무감사에서는 모두 13,615건의 시정조치가 요구되었다. 제한적인 양적 지표만 본다면 지방의회의 행정사무감사는 상당히 활발하였다고 평가할 수 있을 것이다.

매년 실시하는 지방의회의 행정사무감사에 의하여 지방의원들의 행정사무감사에 대한 노하우(know-how)도 점차 축적되어가고 있다고 평가된다. 따라서 집행부의 정책문제에 대한 심도 있는 평가와 이에 따른 실질적 대안제시, 합법성과 합리성, 효율성을 고려한 행정사무감사를 향한 노력들도 일부 나타나고 있으며 지금까지 문제가 되어온 과다한 자료요구나 직접적으로 행정사무와 무관한 자료를 요구하는 행태와 집행부의 의회 출석여부와 관련하여 불필요하게 갈등을 빚는 등의 문제도 어느 정도 나아지고 있다고 평가된다. 물론 일부 지방의원들의 절차를 무시한 과도한 자료제출 요구와 중복요구, 출석․답변 권한이 없는 일반 직원까지 출석 요구를 한다든지 정책감사를 지향하기보다는 통제성의 감사, 내부 서류 감사 등에 한정되는 감사를 하는 행태가 아직 남아있어 지방의원들의 자질론이 자주 도마에 올라왔음을 부인하기 어렵다.

그럼에도 지방의회가 매년 실시하는 행정사무감사의 실효성이 계속 제기되는 것은 지방의원들의 전문성 부족, 집행부의 정보독점과 지방의회의 정보부족, 그것을 심화시키는 지방의회의 보좌 및 정책연구기능의 미비 등 때문에 비롯되는 측면도 많기 때문에 지방의원 개인 차원과 지방의회 조직차원의 개선이 필요하다.

행정사무감사와 더불어 행정사무조사권은 주로 도시건설, 환경위생분야, 재해대책 분야 등에서 주로 실시되고 있는데 제 5대 광역의회의 경우에 3년 동안 52건의 조사활동을 실시하였고 기초의회의 경우는 10,124건의 조사활동을 하여 지방 의회 당 연평균 14건을 실시하여 광역의회 평균 1건보다 월등한 조사활동을 하였는데 이는 주민생활과 보다 밀접한 관련을 갖는 기초자치단체의 특성상 주민들의 분쟁과 민원의 증가, 지방의회에 대한 주민들의 요구 증대 등의 이유에서 비롯되었다.











제 2 절  지방의회의 자치적 기능과 조례


1. 지방의회 자치입법 기능의 중요성


 지방의회의 기능은 지방의회의 유형에 따라 다양할 뿐만 아니라 나라에 따라서 자치단체의 종류와 계층에 상이하고 각 자치단체마다 다른 경우도 있다. 기관대립 형을 채택하고 있고 우리나라 는 지방의회(the municipal government)의 권한을 지방자치법에 규정해 놓고 있다.

 자치권의 범위에 따라 지방의회의 권한이 달라지는데 주민자치를 택하는 자치단체에서는 지방의회의 권한이 일반적으로 넓은 반면에 단체자치를 택하는 자치단체에서는 지방의회의 권한이 좁게 나타난다. 단층 제 인 나라에서는 지방의회의 권한이 광범위하나 지방자치 단체의 계층구조가 2층 제 이상인 나라나 주에서는 기초 자치단체의회의 권한이 광역의회의 권한에 비하여 넓은 편이다. 기관통합형을 채택하는 지방자치단체의 의회의 권한이 가장 광범위하고 다음으로 의회- 집행위원회 형을 채택하는 자치단체의 의회의 권한이 넓고 기관대립형5)을 채택하는 지방자치단체의 의회의 권한이 가장 좁게 나타난다.








5) 지방의회의 지위와 기능은 각 국가에 따라 다양하다. 지방자치에 있어서 권력분립은 모든 나라가 일률적이 아니고 나라에 따라 시대에 따라 그 구체적인 형태를 달리하고 있다. 권력분립의 다양한 형태에 따라 지방의회가 가지는 지위와 기능도 다양하다. 이를 크게 3가지로 구분하여 보면 다음과 같다. ① 의결권과 집행권을 모두 가지는 유형② 의결권을 가지고 집행 작용에 견제력을 행사하는 유형③ 단순한 자문적 권능만을 가지고 있는 유형 등으로 구분된다.

최창호 앞에 책, p440.



 집행기관직선제에서는 강력한 시장을 견제시키기 위하여 지방의회에 강력한 권한을 부여하고 국가에 의한 임명제를 채택하는 나라의 지방의회의 권한은 매우 제한되어있다.

따라서 기관대립 형을 채택하고 있는 우리나라의 경우 지방의회가 집행 기관 등으로부터 아무런 관여나 간섭을 받지 않고  의회규칙의 제정, 의회의 개회와 폐회 및 회기의 결정, 질서의 유지, 의원의 자격심사 및 징계 등의 의원신분에 관한 권한, 의장단에 대한 불신임권, 의원경찰권 등을 지방의회에서 자치적으로 행사 할 수 기능이야 말로 지방의회 의원들의 조례제정기능 강화(strengthen)를 위해 매우 중요한 요소이다.

























2. 조례의 의의와 성격


1) 조례의 의의

 조례(the municipal ordinance)는 지방의회가 법령의 범위 안에서 지방자치권에 근거하여 의회의 의결을 거쳐 제정하는 법이므로, 법률의 개별적, 구체적 수권에 근거하여 “위임된 범위 안에서” 한정적으로 인정되는 위임입법과는 본질적으로 구별된다. 그러므로 실질적(넓은)의미에서 조례는 지방자치단체 또는 그 기관이 지방자치단체의 지방자치권에 근거하여 정립하는 자주법을 말한다.6)

  이런 입장은 조례의 관념을 본질적인 측면에서 이해하는 것으로서 이 의미에서의 조례에는 자치입법 가운데 지방의회의 의결을 거친 “조례”외에 지방자치단체의 장이 제정하는 “규칙” 및 교육감이 교육․학예에 관한 사무를 제정하는 “교육규칙” 등도 포함한다.7) 반면 좁은(형식적)의미에서의 조례는 조례의 본질적․이론적 개념이 아니라 현실적으로 지방의회의 민주적인 절차를 기준으로 정립하는 관념으로서 이 의미에서 조례란 국가로부터 독립된 법인격을 인정받고 있는 행정주체인 지방자치단체가 법령의 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 지방의회의 의결을 거쳐 정립하는 법 형식을 말한다. 법령상 조례라는 용어를 사용하는 경우에는 통상 이 후자의 의미에서 사용된다.8) 본 연구에서도 조례의 개념을 원칙적으로 좁은(형식적)의미로 사용하고자 한다.



6) 박영도, ⌜입법의 이론과 실제 ⌟,  한국법제연구원, ⌟1998, p.33.

7) 조례라는 규범에 있어서 가장 기본적인 것은 ①권한(헌법 또는 법률의 수권)에 의하여 ②권한있는 기관(의회)이 ③특정한 제정절차를 거쳐 성립한 규범이라는 점이다. Eberhard Schmitt-Aßmann, 「Die Kommunale Rechtsetzung im Gefüge der administrativen Handlungsformen und Rechtsquellen」, München 1981, p.4.

8) 국내에서는 대체로 조례를 협의의 의미로 사용하고 있다. 한편 일본에서는 우리 헌법 제117조제1항의 “자치에 관한 규정”과는 달리 헌법 제94조에서 “조례를 제정”할 수 있다고 규정하고 있어서 동법상의 “조례”의 의미에 대해 ①헌법 제94조의 조례는 지방의회가 제정하는 조례만을 의미한다는 협의설(宮澤俊의, 「全訂日本國憲法」, 日本評論社 1978, 772面) ②지방의회가 제정하는 조례 외에 장이 제정하는 규칙을 포함한다는 광의설(室井力, 「現代行政法の展開」, 有斐閣 1978, 172面) ③조례․규칙 외에 각종위원회가 정하는 규칙 기타 규정을 포함한다는 최광의설(桶口陽一 外(編), 「註釋日本國憲法(下)」, 靑林書院 1988, 1412面) 등이 있으며 이 설이 다수설이다.


2)조례의 성격

조례는 공법상의 고권적 권력(Hoheitsgewalt)의 성질을 가진 지방자치권에 근거하여 정립된 법이라는 사법상의 조합 또는 법인의 규약이나 정관과  구별되고 법규의 성질을 가진다는 점에서 행정규칙(Verwaltungsverordnung)과 구별되며 지방자치단체의 자주법이라는 점에서 행정입법인 명령과 구별된

다.9) 따라서 이러한 조례의 성격을 살펴보면 다음과 같다.10)


(1) 법규로서의 조례

 지방자치단체(a district autonomous entity)의 조례는 일반적으로 불특정 다수인에 대하여 일반적, 추상적으로 권리의무를 규율하는 일반적 구속력을 가지는 규정을 그 내용으로 하며 따라서 이른바 법규범으로서의 성질을 가진다.11) 또한 그것은 원칙적으로 지방자치단체의 사무에 관하여 정립되는 지방자치의 법원으로서의 성격을 가진다.12) 이 점은 헌법 제117조제1항에서 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”라고 규정한 점 및 지방자치법 제15조에서 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”라고 규정한 점에서도 잘 나타나 있다. 다만 그 강요성과 실효성은 최종적으로는 국가의 사법권에 의하여 담보되는 것이며 광의(넓은 의미)로는 조례도 국법의 체계 국법질서의 일환을 이룬다고 할 수 있다.

 다만 조례가 법규성을 가진다고 하더라도 그 효력의 면에서는 대외적인 효력을 가지는 법규적 성질인 것이 보통이나 지방자치단체의 내부조직을 규율하는 등의 조례는 그 효력이 직접 주민에게 미치지 아니하므로 대외적 효력이 없다.13) 어떻든 조례는 그 제정 주체, 효력 또는 구속력의 면에서 국가법으로서의 법률, 명령 등과는 일정한 차이가 있음은 물론이다.

9) 김성호‧황아란, ⌜조례제정권 범위확대에 관한 연구, 연구보고서⌟ 제318권, 한국지방행정연구원, p.93에서 재인용.

10) 김성호‧황아란, ⌜조례제정권 범위확대에 관한 연구, 연구보고서⌟ 제318권, 한국지방행정연구원, p.93에서 재인용.

11) BVerfGE 10, 20(49f) ; 33, 125(126). “一般性”은 조례의 요소가 아니라는 견해도 있다. Rolf Stober, 「Kommunalrecht」, Tübingen 1987, p..132.

12) 愼保晟, ⌜地方自治團體의 自治立法權의 限界⌟, 現代公法理論의 展開, 石正 許永敏博士華甲紀念, 大成社 1993, p.358.

13) 盟長燮, ⌜地方自治團體의 自治法規⌟, 月刊考試 1991.6., p. 54.



(2) 행정의 형성적 수단으로서의 조례

 조례는 행정 기술적인 측면에서 볼 때 행정의 형성적 수단 내지 행정 작용으로서의 성격을 가지고 있다.14)

 지방자치단체가 행정과제의 수행에 법적 조치가 요구될 경우 그 수행은 우선 행정행위와 같은 개별적․구체적 결정에 의하여 행하여질 것이지만 일반적, 추상적 규율로서의 조례에 의해서도 행하여질 수 있다. 그런 의미에서 조례는 무엇보다도 대량행정의 처리 균일하고 계속된 행정작용의 보장 등에 이용된다. 따라서 조례는 행정의 형성적 수단 내지 행정작용의 하나로서 행정목적의 실현에 이바지한다.15)

 특히 헌법 제117조제1항은 지방자치단체의 임무로서 “주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며”라고 규정함과 아울러 지방자치법 제9조제1항에서도 “지방자치단체는 그 관할구역의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무를 처리 한다”라고 한 점은 행정 작용적 성격이 지방자치단체의 주요 임무임을 표명한 것이라 할 수 있다.

 이와 관련하여 조례의 입법에 있어서 지방의회를 “입법기관”으로 파악하는 견해와 “행정기관”으로서 파악하는 견해가 있다.16)

 



14) 김남진, 조례제정의 법적문제 , 법제연구, 제9호, 한국법제연구원, 1995, p. 11               ; Hartmut Maurer, 「Rechtsfragen Kommunaler Satzungsgebung」, DÖV                1993, p.185.

15) 조태제, ⌜ 조례의 법적 문제점 ⌟. 한양법학, 제4․5집, 한양대학교, 1994, p. 63.

16) 자세한 논의는 김남진, 조례와 법률류보원칙과의 관계 , 고시연구 1993. 5., p. 158 이하 참조. 한편 독일에서는 1970년대의 연방헌법재판소는 민주적으로 선출된 의결기관인 Gemeinderat는 立法(die Legislative)의 영역에 속하는 것이라고 설명하였다(BVerfGE 21,54 ; 32,346). 따라서 Gemeinde는 의회의 하나로서 위치되었다. 그 후 동재판소는 견해를 달리하여 Gemeinderat는 행정의 일부라고 설명하고 있으며(BVerfGE 65,283), 이것이 현재의 통설이다. 따라서 자치단체의회가 행정기관인 이상 그 제정하는 조례도 행정활동이며, 법률의 유보원칙에 따라야 한다. 그 이유는 기본권의 제약은 Parlament(연방의회 또는 주의회)의 권한으로 되어 있으며, 자치단체의회와 주민의 사이에는 거리가 결여되어 있다는 점을 지적한다. 즉, 자치단체내의 인간관계의 밀착이 기본권의 보장에 있어서 위험하다는 인식이 있다.  E.Schmidt-Aßmann, a.a.O., S.7 ; Herbert Bethge, 「Parlaments- vorbehalt und Rechtssatzvorbehalt für die Kommunalverwaltung」, NVwZ 1983, p.579.



 지방의회를 입법기관으로 보는 경우에는 조례는 주민 대표로서 구성되는 민주적 정당성을 가지는 지방의회가 제정하는 것으로서 “준 법률적 지위”를 인정하게 된다.

 조례를 정치적인 면에서 보는 경우에는 조례가 원칙으로 지방자치단체의 의회 의결을 거쳐 제정되는 것이므로 지방자치의 본질의 두 가지 요소인 주민자치와 단체자치 중 특히 주민자치의 요소를 제도적인 배경으로 강조하고 있음을 지적할 수 있다. 이 점에 있어서는 지방자치단체의 의회에 이른바 국회와 동질적인 대표성이 인정된다고 할 수 있다.

 즉 지방의회를 입법기관으로 파악하여 조례의 준 법률적 성격을 인정하는 입장에서는 조례의 제정권자인 지방의회가 선거를 통하여 그 지역적인 민주적 정당성을 획득한 주민의 대표기관이고 규율 사항이 지방자치단체의 고유 업무에 관한 것이기 때문에 국회의 전속적인 입법권한과 현행 헌법상 양립 가능한 지방의회의 준 입법권한성을 인정한다.17)

 그러나 지방의회를 행정기관으로 보는 경우에는 지방의회의 조례제정권 등 지방의회의 자치권과 그 제도보장은 헌법 제117조로부터 직접 인정되는 것이지만 지방의회의 조직, 권한기능 등에 관한 구체적인 사항은 국회의 법률을 통하여 정해지는 것이며 따라서 지방의회는 국회의 입법권 하에서 지방자치행정의 일부를 관장하는 기관이며 그런 의미에서 조례제정에 있어 지방의회는 지방행정조직의 일부를 이루는 것이지 입법자치의 지위에서 입법권을 행사하는 것이 아니며 따라서 외관상 지방의회가 일종의 입법기관이라 하여 국회의 기능을 대신할 수 없는 것이라 한다.18)

17) 정준현, 조례제정에 관한 소고 , 판례월보 제269호(1993.2), p.10. 또한 지방의회를 행정기관으로 파악하는 경우에는 조례준법률설이 헌법정책적인 측면에서 상당한 설득력을 가지고는 있으나 형식적 의미에서의 입법권이 국회에 전속되도록 규정한 현행 헌법의 입법권배분규정과 합치하지 않는 해석이며, 지방의회는 자주적인 입법기관이지만 지방자치단체가 가지는 조례제정권은 국회에 속하는 입법권을 위임받은 것이 아니라 헌법이 보장하는 지방자치권으로부터 도출되는 자주적인 행정입법이라고 보며 지방의회를 자주적인 “행정립법기관”으로 보는 견해도 있다. 자세한 내용은 이기우, 「조례와 법률류보의 원칙」, 현대공법과 개인의 권익보호(均齊 梁承斗敎授華甲紀念論文集), 1994, p. 316참조.

18) 정연주, 조례제정권의 헌법적 한계와 통제, ⌜공법학의 현대적 지평⌟, “심천 계희열박사화갑기념론문집”, 1995, p. 167. 그러한 의미에서 조례는 권력분립의 원칙을 파기한다고 보는 견해도 있다. 자세한 것은 Christian Fridrich Menger, 「Kom- munale Satzungen als Strafnormen」, Verw. Archiv 1972, p..447.



 이 견해는 결국 지방자치단체는 국가조직의 한 부분이지 그 자체가 국가가 아니며 또한 국가와 대립관계에 놓이는 것도 아니므로 지방자치단체의 조직의 인적 기초를 국가가 가지는 그것과 동일시할 수는 없다고 하면서 지방의회가 국가의 입법자와 동등하게 파악하는 것을 거부한다.

 그러므로 지방의회를 단순히 국가의 기술적 보조기관으로 파악하여 행정기관으로서의 지위를 강조하는 견해는 지방자치가 권력 배분적, 권력 균형적 성격에 의하여 정당화되고 분권화에 의하여 국가로부터 해방되어 자치를 매개로 공공의 사무를 자기의 책임 하에서 처리하는 행정형태라는 점을 간과하는 것으로서 긍정하기 어렵다고 할 수 있다.

 특히 행정 기술적인 면에서 본다면 조례에 대한 특별한 요청으로서 당해 지방자치단체가 놓여 있는 지역적 특수한 사정을 기반으로 그 내용이 되는 정책위에 지역적 특수성을 실현하여야 하는 경우가 많은 점을 지적할 수 있다. 따라서 지방의회의 입법 기관성을 부인하고 행정기관으로서의 지위만을 인정하는 견해는 타당한 견해라고 할 수 없으며 오히려 지방의회의 입법 기관성을 긍정하면서 부수적으로 행정 기관적인 측면을 강조하는 것이 합리적인 것이라 하겠다.
















(3) 지역법으로서의 조례

 조례는 당해 지방자치단체가 놓여 있는 지역적 특수한 사정을 기반으로 그 내용이 되는 정책위에 지역적 특수성을 실현하는 지역법으로서의 성격을 가진다. 따라서 조례의 효력은 원칙적으로 당해 지방자치단체의 구역  내에서만 효력을 미친다는 점에서 국가법과 구별된다. 특히 최근과 같이 사회, 경제적 활동의 광역화는 사회생활의 각종 방면을 전국적으로 획일적 균등화하려는 경향을 지니고 있음은 부인할 수 없는 사실이나 반면 지방자치의 중요성이 증대하고 있는 시점에서 볼 때 지역적인 사정을 배제하여 모든 행정을 전국 일률적인 행정으로 일체화한다는 것은 도저히 생각할 수 없으며 그에 수반하여 지역법으로서 조례의 성격은 매우 의미 있는 것이 될 것이다.19) 아울러 개별 지역 주민의 다양한 욕구를 충족시키기 위해서는 주민대표 기관인 지방의회가 주민의 욕구를 수렴한 지역에 적용되는 법 규범으로 조례를 제정함으로써 지방행정의 실효성과 민주적 정당성을 확보할 수 있는 것이다.


















19) 이러한 점을 강조하여 “조례는 단순한 준법규범적인 조문이 아니고 더 나아가 행정작용의 효율성을 높이기 위한 연장은 더더욱 아니다. 조례는 자치단체내의 주민들,

    그 공동체, 그리고 그 안에서 지속적으로 변화하며 만들어지는 사회관계 등에서, 아직은 규범화되지는 않았지만 그 사실의 힘이 규범화로 나아가기에 실질적인 조건이 형성되었을 때 지방의회의 제정과정을 통해 이루어진 결과물”이라는 견해도 제시되고 있다. 이상영, “지방자치단체의 조례제정에 관한 연구”, 법학연구, 제6호, 충북대학교, 1994, p.324 참조.


3. 조례 제정권의 근거와 범위


1) 조례 제정권의 근거

 지방자치단체(a district autonomous entity)의 조례제정권의 근거는 헌법 제117조제1항과 지방자치법 제15조에서 찾을 수 있다. 헌법 제117조제1항에서 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.” 라고 하여 지방자치단체가 그에 속하는 사무에 관하여 광범위한 자치권20)을 가지는 것을 명시하고 있다.

 이런 근거를 제시하는 헌법의 규정은 지방자치법에서 구체화되어 동법 제15조에서 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다.”라고 규정하여 조례제정권의 실정법상 근거가 되고 있다. 나아가 그러한 자치입법 가운데에서 조례를 위반한 자에 대해서는 동법 제20조제1항에서 “지방자치단체는 조례로써 조례위반 행위에 대하여 1천 만원 이하의 과태료를 정할 수 있다”라고 규정하여 그 실효성을 보장하고 있다.











20)  여기서 말하는 자치권이란 자치입법권, 자치행정권, 자치조직권을 의미한다. 특히 지방자치단체가 가지는 권능 중에서 가장 중요한 것은 지방자치단체가 그 자치권에 의거하여 자주법을 제정하는 권능인 자치입법권이라 할 수 있다. 헌법이 지방자치단체에게 그 사무를 처리하고 행정을 집행하는 권한을 인정하고 나아가 “자치에 관한 규정을 제정”할 수 있는 기능을 인정한 것은 지방자치 행정실현의 수단으로서의 자치입법의 중요성을 인식하고 헌법적 차원에서 자치입법권을 포괄적으로 지방자치단체에 수권한 것이라고 이해할 수 있다.



2) 조례제정권의 범위

 자치입법의 범위와 한계의 문제는 크게 내부적 문제21)와 외부적 문제22) 두 가지로 나누어 볼 수 있다.23) 지방자치단체의 조례 제정권의 범위와 한계를 명백히 하기 위하여 필요한 것은 지방자치단체의 사무와 그에 관한 국가의 입법권과의 관계를 명확히 하는 것이라 할 수 있다.

 이 점에 관해서는 지방자치법 제15조에서 지방자치단체의 조례 제정권에 관하여 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”라고 규정하고 있다.

 즉 조례 제정권의 범위는 우선 “지방자치단체의 사무”에 관한 것이어야 함과 아울러 “법령의 범위 안에서” 제정되어야 하도록 규정되어 있다.

이런 조례제정권의 범위에 관한 규정은 조례규제의 대상으로서 구체적으로 어떤 사항을 거론하는 경우 사실 무엇이 지방자치단체의 사무이며 무엇이 국가의 사무인가가 분명하지 않고 또한 실제로 법령의 범위 내라는 것도 명확하지 않다.






21)  “내부적 문제”란 지방자치단체의 내부에 있어서 입법권의 범위와 한계의 문제이다. 즉, 지방자치단체의 입법에는 조례와 규칙이 있으므로 이 문제는 ①조례와 규칙의 범위와 한계, 즉 어떠한 사안을 조례로 정하며 어떠한 사안을 규칙으로 정할 것인가의 문제, ②조례․규칙과 행정권과의 범위와 한계, 즉 자치단체의 모든 사안은 우선 조례 또는 규칙으로 정하고 그에 의거하여 행정권을 발동하는 순서로 할 것인가 아니면 조례 또는 규칙의 제정은 일정한 한정된 사안에 그치며, 나머지는 조례 또는 규칙으로 정하는 것이 아니라 직접 행정권을 발동하여도 지장이 없는 것인가라는 두 가지의 문제로 나눈다. 그리고 이러한 사항을 정하는 것은 지방자치법 제15조의 규정이나, 후술하는 바와 같이 그 규정의 해석을 둘러싸고 현재 다양한 논의가 전개되고 있다.

22) “외부적 문제”란 외부에 대한 관계에 있어서의 지방자치단체의 입법권 및 행정권의 범위와 한계의 의미, 즉 조례․규칙의 모습에 의한 것과 행정처분의 모습에 의한 것을 불문하고 지방자치단체가 활동할 수 있는 범위와 한계의 문제이다. 이 문제는 ①지방자치법 제15조에서 지방자치단체는 “그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”라고 규정하여 지방자치단체의 입법권 및 행정권의 범위와 한계를 획정하는 것으로서 사무를 제시하고 있다. ②국가의 법령의 규정으로서 국가는 지방자치단체의 사무에 관해서도 입법권능을 지니며 지방자치단체는 그에 위반하여 입법 및 행정을 행할 수 없다는 점이다.

23) 박영도, 앞의 책, p.61.



 특히 우리 법제 및 행정운영의 특징으로서 국가와 지방자치단체의 사무배분 내지 기능분담의 애매함이 지적되고 있는 실정에서 볼 때 조례제정권의 범위를 구체적으로 획정하는 작업은 매우 어렵다고 하겠다. 지방자치단체의 사무구분대비 구성도를 정리하면 <그림 1>과 같다.




    


        < 그림 1 >  지방자치단체의 사무구분대비 구성도









  

 조례로서 규정할 수 있는 사항은 지방자치법 제15조의 사무 즉 지방자치단체가 그 권능으로 처리할 수 있는 사무를 말한다. 그리고 지방자치법 제9조제1항24)에서는 지방자치단체의 사무의 종류와 범위를 규정하고 있다. 지방자치단체의 사무는 자치사무(고유사무)와 위임사무로 구분할 수 있으며 그 구분하는 방법은 아래 표와 같다.

“자치사무”란 지방자치단체가 자기의 책임과 부담 하에 주민의 복지증진을 위하여 처리하는 사무로서 지방자치단체의 본래적 사무라는 의미에서 고유사무라고도 한다.

 반면 “위임사무”란 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무로 단체위임사무와 기관위임사무로 구분할 수 있다.

 단체위임사무는 지방자치단체 본래의 사무가 아니고 각 개별 법령 또는 조례의 규정에 의하여 국가 또는 타 지방자치단체로부터 위임받아 처리하는 사무를 말한다. 이 단체위임사무는 일단 지방자치단체에 위임될 경우 자치사무와 마찬가지로 자치단체의 사무로 취급된다.

 반면 기관위임사무는 법령의 규정에 의하여 국가 또는 상급자치단체로부터 지방자치단체의 장에게 처리를 위임한 사무로서 그 성질상 지방적 이해관계보다 국가적 이해관계가 큰 사무이며 지방자치단체의 집행기관은 국가의 하급기관으로서의 지위에서 그 사무를 처리한다고 할 수 있다.

 따라서 지방자치단체에서의 조례규정사항과 관련하여 보면 지방자치단체의 장이 국가의 보통 지방행정기관의 지위에서 국가의 사무를 위임받아 처리하는 기관위임사무는 제외된다.

 






24) 지방자치단체는 그 관할구역의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무를 처리

    한다.



 그럼에도 불구하고 현실적으로 기관위임사무는 우리의 경우 지방자치단체의 사무 중 70% 이상을 차지할 정도로 사무의 상당부분이 지방자치단체의 기관에 대하여 국가가 위임한 사무로 되어 있어서 지방자치의 취지를 무색하게 만들고 있는 실정이다.25)

한편 조례는 지방자치단체의 사무에 관하여 규정하는 것이므로 국가사무에 관해서는 규정할 수 없다. 그 의미에서 국가 사무는 소극적으로 조례제정권의 한계를 이룬다.

 지방자치법 제11조에서는 국가가 처리하는 사무의 전형을 열거하고 있으며, 여기에 열거된 사무를 지방자치단체는 처리할 수 없도록 하고 있다.26) 지방자치단체의 사무구분 방법은 <표 1>과 같다.
















25) 기관위임사무의 문제점으로는 ①지방자치단체가 그 존립목적인 자치사무를 처리하기보다는 국가사무를 더 많이 처리함으로써 본말을 전도한 것이라는 점 ②지방자치단체의 장이 국가의 지방행정기관으로 전락된다는 점 ③기관위임사무의 증대를 통해 국가의 지방자치단체의 장에 대한 지휘감독권의 강화 ④행정책임소재의 불명확화와 행정능률의 저하 ⑤자치사무에 대한 지방적 특수성이 없어지고 민중적 통제가 불가능해 진다는 점 등이 지적되고 있다(박영도, 자치입법의 이론과 실제, p.71에서 재인용).

26) 지방자치단체는 다음 각 호에 해당하는 국가 사무를 처리할 수 없다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다.

    1. 외교, 국방, 사법, 국세 등 국가의 존립에 필요한 사무



              < 표 1 > 지방자치단체의 사무의 구분 방법


구  분

자치사무

단체위임사무

기관위임사무

법  적

근  거

지방자치법 제9조 제1항전단, 제2항, 제94조

지방자치법 제9조 제1항 후단, 제2항, 제94조

지방자치법제93조,

제94조, 제95조

지방자치단체가자기의 책임과 부담 하에 주민의 공공복리를 위하여 처리하고 지방자치단체의 존립목적을 위한 사무

○법령의 개별적 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터다른지방자치단체에게위임된 사무

○법령 등에 의하여 국가 또는상급지방자치단체로부터지방자치단체의

 기관장에게사무처리를 위임하는 사무

○주민의 공공복리(토목사업․도시계획․위생등)에관한것으로서당해 구역 내에 한정된 사무

○자치단체 자체에 위임되었거나, 소속된 사무(지방자치법 제9조, 제94조)

○사무의 성질이 국가적 이해관계가현저한국가사무

 

 

○반드시 개별적 법적 근거를 요하는 사무

 

 

○사무를 처리할 때 위임자인 국가 또는 상급 지방자치단체의 기관의 지위에서 처리하는 사무

 

○직접적으로 당해 지방적 이해관계가 있을 뿐 아니라전국적 이해관계가 있는 사무

 

자료: 경기도의회 법제자료 담당관실

구  분

자치사무

단체위임사무

기관위임사무

경  비

부  담

․법령에 명문의 규정이

  없거나있더라도보조할 수 있다고 표현

․사업비의 일부를 국가가부담하는사무

 

전액국비보조로서교부금의성격을가진 사무

 

․지방(자체재원) 

  국가(장려적 보조금)

․지방(자체재원)

  국가(부담금)

․지방

  국가(위탁금, 교부금)

국  가

감  독

․소극적 감독

 

 

 

 

 

․소극적감독 및 제한된범위내의 적극적 감독

  (합목적성 감독만 가능하고,예방적감독은 배제)

 

․소극 감독과 적극 감독

 -소극 감독:교정(취소‧정지)감독 및 합법성 감독

 -적극감독:예방적감독및합목적성감독(위법・부당사항)

지방의회의 관여

지방의회의 관여

 

 

지방의회의 관여

 

 

사무수행에 필요한 경비부담에 관한 사항외에는 사무처리에 관여할 수 없는 사무

배상 등 결과책임

지방자치단체 책임

 

국가․지방자치단체공동 책임

국가 책임

 

법령상

규  정

형  식

○법령상『지방자치단체는 ◦◦하여야한다』라고 표현된 사무

 

 

 

 

○법령상『국가또는 상급지방자치단체가 지방자치단체에게위임한다』는규정이 있을 경우

 

 

1. ○󰡔????◦◦장관은◦◦하여야 한다󰡕???? 또는 󰡔????~하고자하는자는◦◦장관의 ◦◦을 받아야 한다󰡕????라는사무중시‧도지사,시장‧군수‧구청장에게위임된 사무

법령상󰡔????도지사․시장․군수가 ◦◦를 시행한다󰡕????는규정이라도 사무의 성질이 전국적 통일이필요치않고 당해 자치단체에만 직접이해관계가있는 사무

○법령상『~는‧시‧도(또는시‧군‧구)에설치한다』또는  󰡔????시‧도또는시‧군‧구는~를할수 있다󰡕????라는 규정을 두고사무내용을명시하는규정을둔경우

○󰡔????시․도지사,시장․군수․구청장은◦◦하여야 한다󰡕????라고 표현된사무중전국적통일이필요하고지방적이해가 없는 사무

 

 

○법령상󰡔????◦◦부,시‧도지사‧시장‧군수가◦◦를시행한다󰡕????규정을 두고국가적 이해관계와 아울러지방적이해관계가있는 사무

 

위  임

방  법

위  임 : 자치단체 조례

재위임 : 자치단체 규칙

 

 

 

위  임 : 개별법, 시행령

재위임 : 자치단체 조례

 

 

 

위 임 : 개별법,시행령 또는행정권한의위임및위탁에 관한 규정

재위임:자치단체의규칙(주무부장관의 승인 후)


제 3 절 지방의회의 조례 제정과정과 영향요인


1. 조례의 제정과정


1) 의원입법 과정

 지방자치단체가 조례를 제정할 때에는 통일적인 일련의 절차를 거치게 된다.27) 조례안의 제출권은 지방의회(the municipal government)와 지방자치단체의장28)에게 있으나 여기서는 연구(investigation)의 성격과 관련하여 지방의회 의원이나 위원회가 제출하는 경우에 한정하여 살펴보기로 한다.

 여기서 말하는 자치권이란 자치입법권, 자치행정권, 자치조직권을 의미한다. 특히 지방자치단체가 가지는 권능 중에서 가장 중요한 것은 지방자치단체가 그 자치권에 의거하여 자주법을 제정하는 권능인 자치입법권이라 할 수 있다.

 헌법이 지방자치단체에게 그 사무를 처리하고 행정을 집행하는 권한을 인정하고 나아가 “자치에 관한 규정을 제정”할 수 있는 기능을 인정한 것은 지방자치 행정실현의 수단으로서의 자치입법의 중요성을 인식하고 헌법적 차원에서 자치입법권을 포괄적으로 지방자치단체에 수권한 것이라고 이해할 수 있다.






27) 지방자치단체의 장이 제출하는 조례안은 지방자치단체의 장의 명의로 제출하여야 하며, 교육위원회에 제출하는 교육‧학예에 관한 조례안의 경우에는 교육위원 또는 교육감이 제출해야 한다.

28) 시‧도의회와 위원회 중심으로 운영하는 시‧군‧구의회의 경우 위원회도 그 소관에 속하는 사항에 관하여 조례안을 제출할 수 있으나, 교육‧학예사무를 소관하는 위원회는 교육위원회의 심의‧의결을 거쳐 교육감이 제출한 소관안건에 대한 수정안 또는 대안만을 제출할 수 있고 위원회 안은 제출할 수 없다(시‧도의회 규칙 제57조).


 조례안의 초안 작성은 지방의원(representative) 이 직접 기초할 수도 있지만 이보다는 지방의원이 개인적으로 의뢰한 전문위원실을 비롯한 의회사무처 및 집행부의 공무원 또는 외부전문가가 기초하는 경우가 많다. 초안이 확정되면 조례안에 대한 주민여론을 수렴하기 위하여 이해관계인이나 전문가 등의 의견을 듣거나 공청회를 열어 의견을 수렴한다. 조례안이 확정되면 이를 지방의회에 제출하기 위하여 발의자를 결정하고 찬성의원의 서명을 받아야 한다. 조례안에 대한 찬성자의 서명을 모두 받으면 조례안 제출문(발의용지)에 필요한 사항을 기재한 후 서명용지와 조례안을 첨부하여 의장에게 제출한다.

 지방의회에 제출되는 조례안은 의회사무처에서 접수하여 의장의 선결을 얻은 후 등재 의원배부 본회의 보고 위원회 회부 등의 절차를 밟으며 의회사무처에서는 조례안을 접수하여 이를 의안등록부에 등재하고 그 요지서를 작성한 후 의장의 결재를 받는다. 의장은 조례안이 발의 또는 제출된 때에는 이를 인쇄하여 의원에게 배부하고 소관 상임위원회에 회부하여 그 심사가 끝난 후 본회의에 부의하고 상임위원회에 조례안이 회부되면 위원장은 이를 의사일정에 포함하여 상임위원회의 회의에 상정하고 심사하며 조례안이 상임위원회의 의사일정에 상정되면 제안자는 그 상임위원회에 출석하여 제안취지를 설명한다. 제안자는 미리 취지 설명서를 위원회에 제출하고 그 조례안이 상정되면 위원에게 배부한다. 발의한 의원이 설명하되 발의자가 다수일 경우에는 그 중 1인이 대표하여 설명을 하며 제안자가 설명을 할 수도 있다. 상임위원회의 심의안건은 제안자의 취지 설명에 이어 반드시 전문위원의 검토보고를 들어야 한다. 조례안에 대한 질의는 그 제안자(취지 설명을 한 위원)를 대상으로 한다. 그리고 지방자치단체의 장 또는 관련공무원을 출석케 하여 집행상의 문제점에 대하여 질의를 할 수 있다. 질의 답변이 끝난 후 토론이 종결되면 바로 표결에 들어가며 표결에는 조례안을 조문(축조) 낭독하여 한 조항씩 표결해 나가는 축조심사방법을 채택할 수 있으나 위원장은 이를 생략할 수 있고 표결결과 상임위원회를 통과하면 조례안은 본회의에 부의한다.

의장은 위원장의 심사보고서가 제출된 때에는 본회의에서 의제가 되기 전에 인쇄하여 의원에게 배부한다. 또한 의장은 본회의에 부의된 조례안에 대하여 개의일시, 부의안건과 그 순서를 기재한 의사일정을 작성한다. 의사일정이 정해지면 그에 따라 본회의를 개의하며 위원장은 소관 상임위원회에서 심사를 마친 조례안이 본회의의 의제가 된 때에는 상임위원회의 심사경과와 결과를 본회의에 구두로 보고하여야 하며 위원장은 다른 위원으로 하여금 이를 보고하게 할 수 있다.

 본회의는 그 의결로 지방자치단체의 장 또는 관계공무원을 출석하게 하여 집행상의 문제점을 묻거나 의견을 들을 수 있고 질의와 답변을 마친 후 의견이 나누어질 때에는 찬반토론을 하며 토론이 끝났거나 토론종결의 동의가 의결된 경우에는 토론종결을 선포하며 토론종결동의는 토론을 하지 아니하고 표결한다. 토론이 종결되면 바로 표결에 들어가며 표결절차‧방법 등에 대해서는 지방자치법에 명문의 규정이 없고 의회 회의규칙에서 정하고 있다.

 본회의에서 조례안이 의결되면 의회사무처에서 조례안의 확인절차를 밟은 후 5일 이내에 의장이 이를 지방자치단체의 장에게 이송한다. 지방자치단체의 장은 지방의회에서 조례(the municipal ordinance)를 제, 개정 또는 폐지하는 경우 지방의회에서 이송된 날로부터 5일 이내에 시, 도지사는 행정자치부장관 시장, 군수, 구청장은 시, 도지사에게 그 전문을 첨부하여 보고하여야 한다.

 의결된 조례안을 지방의회의 의장이 지방자치단체의 장 또는 교육감에게 이송하면 20일 이내에 지방자치단체의 장 또는 교육감은 이를 공포하여야 한다. 이 경우 지방자치단체의 장 또는 교육감이 조례안이 이송된 후 20일 이내에 공포나 재의요구를 하지 아니하거나 지방자치단체의 장 또는 교육감의 재의요구가 있어 재의에 붙인 결과 전과 같이 의결하여 지방자치단체의 장 또는 교육감에게 이송한 후 5일 이내에 공포하지 아니할 때에는 지방의회의 장이 서명, 날인한 후 지방의회의 의결을 얻은 뜻과 지방자치단체의 장 또는 교육감이 공포하지 않으므로 지방의회의 장이 공포한다는 뜻을 기재하여 공포 한다




                 < 그림 2 > 의원입법의 흐름도


조례안 발의․제안

의원 1/5이상, 소관 위원회(규칙 제20조)

                          ⇓

의원배부, 본회의보고, 위원회회부

․폐‧휴회중 보고 생략가능(규칙 제21조①)

                          ⇓상정

제안설명, 전문위원 검토보고

․위원회의 심사(규칙 제58조)

                          ⇓

질의 답변, 공청회

․공청회(규칙 제63조)

                          ⇓

토론‧축조 심사

․생략 가능(규칙 제42조)

                          ⇓

위원회 의결, 심사보고서 제출

․심사보고서 제출(규칙 제64조)

                   부의

위원장 본회의 보고

․심사경과와 결과(규칙 제65조)

                          ⇓

본회의 의결

․필요시 질의‧토론

                   집행부 이송

선행절차 이행, 공포

․행자부장관 사전보고, 조례규칙심의회 심의 등


자료: 경기도의회 홈페이지 참조 재구성



2)  지방의회 의결 순서

 회의방식은 발의, 의사진행, 의결 순으로 되어 있다.

의안발의는 지방자치단체장(a district government head)과 재적의원 5분의 1이상 또는 의원 10명 이상의 연서로서 발의한다.

 예산안의 발의권은 자치단체장에게 전속되고 있으며 지방의회에 제출된 의안은 회기 중에 의결되지 못한 이유로 폐기되지 아니한다. 다만 지방의원의 임기가 만료되는 경우에는 그러하지 아니한다. 지방의회에서 부결된 의안은 같은 회기중에 다시 발의 또는 제출할 수 없다.

의안은 제출방법에 따라 발의, 제안, 제의, 제출 등 여러 가지 용어가 쓰이고 있으나 같은 뜻으로 해석되고 있다.

 의사진행은 의안을 심의하고 그것을 의결하는 데에 일정한 수의 출석자가 필요하다.  이때 개회할 수 있는 수를 의사정족수, 의결할 수 있는 수를 의결정족수라 한다. 의사는 재적의원 3분의 1이상의 출석으로 개회되며 출석의원이 정족수에 미달할 때에는 의장은 회의의 중지 또는 산회를 선포한다. 의장이나 의원은 본인, 배우자, 직계존비속 또는 형제자매와 직접 이해관계가 있는 안건에 관하여는 그 의사에 참여할 수 없다.

다만 의회의 동의가 있는 때에는 의회에 출석하여 발언할 수 있다.

 의안의결은 지방자치법에 특별히 규정되어 있는 경우를 제외하고는 재적의원 과반 수 이상의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결하며 의안이송은 조례안이 지방의회에서 의결된 때에는 의장은 의결된 날로부터 5일 이내에 그 지방자치단체의 장에게 이를 이송하여야 한다. 또한 의안의 공포는 지방자치단체장이 조례안을 이송 받은 때에는 20일 이내에 이를 공포하여야 한다.

 재의요구는 지방자치단체장이 이송 받은 조례안에 대하여 이의가 있는 때에는 15일 이내에 이유를 붙여 지방의회로 환부하고 그 재의를 요구할 수 있다.  이 경우 지방자치단체장은 조례안의 일부에 대하여 또는 조례안을 수정하여 재의를 요구할 수 없다.

 재의결은 재의의 요구가 있을 때에는 지방의회는 재의에 붙여 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2이상의 한정으로 전과 같은 의결을 하면 그 조례안은 조례로서 확정되며 지방자치단체장은 확정된 조례를 지체 없이 공포하여야 한다.

 효력발생은 조례와 규칙은 특별한 규정이 없는 한 공포한 날로부터 20일을 경과함으로써 효력을 발생한다.

 지방의회 회의는 공개한다. 다만 의원 3분의 2이상의 찬성이 있거나 의장이 사회의 안녕질서 유지를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 공개하지 아니할 수 있다. 의회는 회의록을 작성하여 의회의 진행내용 및 결과와 출석의원의 성명을 기재하여야 하며 의장과 의회에서 선정한 의원 2인 이상이 서명하여야하며 의장은 회의록의 사본을 첨부하여 회의의 결과를 그 지방자치단체의 장에게 통고하여야 한다.










2. 조례 제정에 관한 선행 연구


]  조경호, 김명호(1995)29)는 전국 260개 기초의회를 대상으로 기초의회의 전문성에 관련된 기존자료의 분석과 설문조사방법을 병행하여 1991~1994년간 기초의회의 전문성을 평가하고 있다. 이 연구에서는 개의 일수 대비 총 처리안건 수와 특위처리 수에서는 다소 생산적인 측면을 보이고 있으나, 낮은 상임위원회의 설치․운영실적, 소속 의회의원의 대졸이상 학력의 낮은 비율, 빈약한 연구 활동 및 전문성 제고노력 등을 들어 기초의회의 입법전문성은 아직 초보단계로써 불만족하다고 결론짓고 있다.

  한국지방행정연구원(1996)30)에서는 지방의회의 의정효율성 제고방안에 관한 연구에서 제4대 지방의회 기간 동안의 지방의정활동에 대하여 지방의원, 집행기관 공무원, 지방의회사무처 직원 및 주민 등을 대상으로 광범위한 설문조사를 실시하였다. 조사 분석결과 응답자들은 대체로 지방의정활동에 대하여 만족을 하지 못하고 있었으며 지방의회의 의정활동을 저해하는 주요 문제점 중의 하나로 지방의원의 전문지식 부족을 지적하였다.

 이종원(1998)31)은 서울특별시의회의 입법 활동의 활성화 방안이라는 연구에서 서울특별시의회의 입법기능 현황 및 문제점을 분석하여 지방의회의 입법 활동 활성화 방안을 제시하고 있다.

 연구 결과 시의원의 유급 보좌관제 도입과 전문위원의 전문성 강화가 가장 중요한 것으로 분석되었다.









29) 조경호‧김명수, 한국기초지방의회의 주민대표성과 입법전문성 평가, 한국행정학보, 제29권 제1호, 서울 : 한국행정학회, 1995.

30) 한국지방행정연구원, 지방의회의 의정효율성 제고방안, 서울 : 한국지방행정연구원, 1996.

31) 이종원,  ⌜서울시의회 입법활동의 활성화 방안⌟  , 서울 : 서울시정개발원, 1998.



  박종득, 임헌만(2000)32)은 지방의원의 전문성이 의정활동에 미친 영향에 관한 연구에서 제5대 기초의회를 대상으로 의원전문성이 의정활동에 어떠한 영향을 미쳤는지를 경험적 자료에 의거 검증하였다.

  연구 결과 첫째 의원평균 수학 년 수는 행정사무감사 조치요구 건수, 의원질문 건수와 양의 상관관계를 보였다.

  둘째 공직 경력 의원 비율은 의정활동과 유사한 상관관계가 없었다.

  셋째 재선의원 비율은 일반적으로 의원 조례안 발의 비율과 양의 상관관계를 나타냈다.

  이상의 연구들은 본 연구의 목표인 의원입법의 전문성에 한정한 경우도 있고 좀 더 광의(넓은 의미)의 개념인 지방의회의 전문성 지방의정의 전문성 등으로 확대한 경우도 있다. 본 연구에서는 지방의원의 역할이 다양하지만, 그 중에서 의원들의 입법기능이 가장 중요하다고 생각하고 이에 한정하여 연구한다는 의미에서 선행연구와는 차별성을 가진다고 할 수 있다.

지금까지 고찰한 선행 연구들을 정리해 보면 <표 2>와 같다.















32) 박종득‧임헌만,   ⌜지방의원의 전문성이 의정활동에 미친 영향에 관한 연구, 한국행정학회 2000년도 기획세미나 : 지방정부의 리더십과 문화산업정책, 서울 : 한국행정학회, 2000.


                  < 표 2 > 조례제정에 관한 선행 연구


연구자

연구

연도

논  문

주   요   내   용

최창호

1994

지방의회 조례제정권의 한계

 

지방의회 : 의원전문성, 지역이기주의, 의원의 권위주의적 태도,

 집행기관 : 보수성, 무사안일주의, 자기 방어적 태도, 비밀주의

조경호‧

김명수

1995

지방의회의 의정

활동

상임위원회 설치수, 총안건치리수, 특위처리건수, 의원의 학력, 입법전문성제고노력(의정세미나, 의정보고회 등)

이도영

1998

지방의회 의원의 입법활동

  유급보좌관제 도입, 전문위원의 전문성, 지방의원의

유급전업직화, 지방의원 후원회제도 도입,집행기관과의

 연계‧협조체제 강화, 자료실 등 보조기능 강화,

 의정활동비와 회의수당 현실화, 의회 운영절차 개선

박종득‧

임헌만 

2000 

의원조례안발의,

행정사무감사조치

요구, 의원질문

 

  학력, 공직경력, 의원경력

 박명흠

2001  

지방의회 조례제정 연구

의원의 전문성, 집행기관의 협조, 의회사무처 공무원

 인사제도와 전문위원제도, 행정자치부, 자치단체장 등 외부환경요인



3. 조례제정에 미치는 영향요인


1)개인적 영향요인

 의원 개인적 요인은 주로 의원의 학력, 전문성 부족, 개인적 이익과 위상 집착에 의한 권위적인 행태, 지방의원의 업무수행태도, 생업 등으로 인한 시간부족, 등을 들 수 있으며 지방자치가 부활되면서 17년이 지난 현재는 많은 지방의회의원들이 처음지방의회에 진출했을 때와는 비교할 수 없을 정도로 많은 지방의정 관련 지식과 조례제정에 관한 정보를 습득하고 연마하여 이제는 상당한 수준의 실력을 구비하고 있다는 평가를 받고 있다.

그러나 이러한 대체적인 평가와는 달리 의원들 개개인으로 볼 때는 아직도 만족할 만한 정도는 아니며 지속적인 연구와 학습이 절대적으로 요구되고 있다는 지적을 하고 있다. 특히 많은 의원들이 이론적 기초 없이 행정실무에만 관심을 가진다거나 분야별 전문지식 없이 절차에만 관심을 가지고 있고 그것에 대해 어느 정도의 자신이 생기면 전 분야에 대해 유능하게 된 것으로 착각하는 예가 많다. 대부분의 지방의회에서 공통적으로 나타나는 현상중의 하나이지만 의원들 중에는 지역 정서에 맞는 조례제정 활동에 정열을 다하는 적극파가 있는 반면 적잖은 의원들이 의원으로서의 역할수행에는 별 관심이 없고 의원으로서의 권위와 위신만 주장하려는 경우가 많다.


2) 입법지원 영향요인

입법지원요인과 관련한 문제점으로 본 조사에서는 의회전문위원실 직원의 인사권 미 독립 , 잦은 인사이동 등의 순으로 응답하고 있어 인사권독립 및 안정 등을 가장 큰 문제점으로 지적하고 있음을 알 수 있다.

  의회 전문위원실 직원들은 도지사에게 인사권이 있는 공무원들로 구성되어 있기 때문에 임용권을 가진 집행부의 기대와 요구를 외면할 수 없으며, 의원들의 기대와 요구에도 따르지 않을 수 없는 등 많은 갈등을 겪고 있다.33)

 이와 함께 입법지원의 중추적인 기능을 담당하는 지방의회 전문위원34) 인사권은 집행부에 있고, 잠시 거쳐 가는 자리로 이용되고 있는 것이 현실이다. 따라서 전문위원이라는 이름에 걸맞지 않게 입법 활동과 관련하여 기대되는 전문적인 기능을 수행했다고 보기는 어렵다는 평가가 지배적이다.35) 또한 지방의회의 입법활동을 보완하고 전문적인 지식을 청취할 수 있는 대학교수나, 연구원 등 외부전문가 활용이 미흡한 실정이다. 지방의회의원의 조례제정 기능을 강화하기 위해서는 먼저 지방의회의 독립성과 전문성을 확보해야 한다. 여기에는 조례제정의 범위가 상위 법률에 많은 제약과 지방의회의원의 역량 부족으로 인하여 많은 제약이 따른다.


33) 이도영, “지방의회 조례제정 기능의 활성화 방안에 관한 연구”, 석사학위논문, 한양대학교 행정대학원, 1998, p.63.

34) 지방의회 전문위원 제도는 지방의회 입법활동의 전문성을 확보하고 안건의 심사능력을 제고시키기 위하여 국회의 전문위원제도를 도입한 것이다(문재우, “지방의회

    “지방의원 위상강화 방안”, ⌜지방행정연구⌟., 제11권 2호, 한국지방행정연구원, 1996, p.38).

35) 이종원, 서울시의회의 입법활동 활성화 방안, 서울시정개발연구원, 1998, p.163.



 그러나 조례제정에 따른 심사특별위원회와 운영위원회에서 지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 분야에 조례 안을 지방의회에서 독자적으로 제정할 수 있도록 제도적인 장치가 마련되어야 한다. 즉 지방의회의원이 조례 안의 심의과정에서 적극적인 활동을 하였듯이 지방의회가 조례와 관련된 입법 활동에 있어 보다 활성화되도록 조례의 심의 과정을 더욱 강화하고 지방의회의원 스스로가 독자적인 조례 안을 제출할 수 있는 능력을 갖추어야 하며 또한 입법 활동에 관심을 갖는 지방의회 의원들 간에 소위원회를 구성하여 시민대표, 학계, 관계공무원, 전문가들과 함께 공동위원회를 결성하여 지역주민의 현안 문제에 지속적인 분석과 문제해결 방안을 탐색하는 활동이 필요하다. 뿐만 아니라 지방의회의 입법 활동에 있어 비현실적인 법률 때문에 조례제정(an ordinance legislate) 및 개정에 한계를 안고 있는 점을 중앙정부에 건의하여 법률개정이 이루어지도록 적극적으로 추진해야 할 것이다. 조례심의의 전문성을 확보하기 위하여 전문적 지식을 갖고 있는 지방의회의원들이 상임위원회를 설치하여 지역의 실정과 주민의 다양한 욕구를 충족시킬 수 있도록 적극적이고 창의적인 입법 활동이 전개하도록 노력해야 한다.


3) 외부적 영향요인

 지방자치의 많은 부분이 지방의 정치로 구성되며 따라서 지방자치를 지방정치로 이해하기도 한다. 따라서 지방자치에 정당개입이 당연하다고들 한다. 그러나 이러한 기본적인 상식을 모르는 사람은 없다. 이러한 상식에도 불구하고 지방자치에 정당개입을 제한해야 한다는 논리를 주장한다면 이 주장에 관심을 가지고 정당한 주장이라면 이를 수용해야 할 것이다. 그러나 현실은 이와 정반대로 나아가고 있어 답답할 따름이다. 즉 우리나라의 정당은 서구의 정당과는 그 기원이나 발전과정이 현저히 다르다. 뿐만 아니라 정당의 기능이나 정당 활동은 하는 사람들도 그들과는 다르다. 외형은 서구와 같을지 모르나 조직과정과 그 조직 속에서 활동하는 사람들의 모집과 활동이 다르며 기능 또한 같지 않다. 근래에 와서 다소 나아지기는 했지만 아직도 건전하고 평범한 시민들이 자유로이 정당 활동을 하기에는 제약요소가 많다. 그러나 현실적으로는 많은 정치엘리트들이 정당을 통해 권력을 얻게 되고 그 권력을 잡은 정치엘리트들은 어떠한 명목을 내세워서라도 출신지방의 권력을 장악하려고 한다. 특히 지방정당이 발달하지 않은 우리나라로서는 이들 중앙정당에 의한 지방정치의 조작은 얼마든지 가능한 것이다. 그리하여 정당출신인 국회의원들은 법률제정을 통하여 무엇이든지 할 수 있는 권한을 지니고 있으며 자신들의 이익을 위한 일도 언제나 국가와 국민발전이라는 이름으로 포장하는 것을 잊지 않는다. 이러한 상황에서 이들은 지방선거에도 언제나 마음만 먹으면 간섭할 수 있으며, 공천권을 이용하여 항상 자기수하의 사람들을 지방의원으로 진출시킬 수 있고 그 후에는 그들을 통하여 지방자치를 좌지우지 할 수 있게 되는 것이다. 따라서 정당의 공천 및 지방선거개입을 통한 지방정치오염을 방지하지 못할 경우 우리나라의 지방자치는 그 발전의 템포가 한층 늦어질 것이다. 그러나 공직선거 및 선거부정방지법은 그나마 정당참여를 배제해 왔던 기초자치단체의 선거에까지 정당개입을 공식화함으로써 이제부터는 바야흐로 지방자치를 온통 잘못된 정치의 소용돌이 속으로 몰아넣게 될 것이다.36) 결국 외부적인 영향요인으로 중앙정부 및 지방자치단체장과의 관계, 정당과의 관계, 지역주민과의 관계, 언론과의 관계 등을 들 수 있다.












36) 최봉기, “지방의회기능을 제약하는 요인과 의정활동 강화방안”,⌜대구 광역시의회, 의회보⌟제3대 개원 1주년 회보 , p13

 

 제 3 장  지방의회의 조례제정기능 실태


제 1 절  지방의원 입법현황

1. 조례 제, 개정 현황


 지방의회(the municipal government)가 자치입법기능을 수행하는 방법으로 주민의 의사를 수렴하여 의원 스스로가 직접 조례안을 발의하여 심의하는 방법이 있을 수 있고 자치단체장이 제출한 조례안을 심의하면서 주민의 의사에 맞게 수정의결을 통하여 수행하는 방법이 있는데 전자가 이상적이겠으나 현실적으로 지방정부의 각종 업무가 고도로 전문화 복잡화되어 있어 비전문가인 의원이 조례안을 직접 발의하는 것은  매우 미흡한 실정이다.

경기도의회의 경우 지난 10년 간 총 1091건의 조례를 제정하여 연평균 1091건에 달하는 조례를 제 ,개정 하였다.

발의자별로 보면 경기도지사가 672건, 경기도교육감이 125건을 제, 개정한 반면 경기도의원입법은 194건만 제, 개정하는데 머무르고 있다. 경기도의회 발의자별 조례안 입법은 <표 3>과 같다.


< 표 3 > 경기도의회 발의자별 조례안 입법현황

(단위 : 건)

             구 분

 발의자별

제 정

개 정

폐 지

의원 소계

194

12

79

3

도  지  사

672

139

390

43

교  육  감

125

27

90

8


이런 현상은 다른 자치단체도 마찬가지로 아직까지는 의회에서의 발의보다는 집행부의 발의비율이 높게 나타나고 있어 지방의회가 좀 더 적극적인 입법 활동이 요구된다.



2. 조례안의 처리과정


조례안의 처리형태는 4가지가 있는데

첫째 원안가결은 제출된 조례안이 수정 없이 통과된 것

둘째 수정가결은 원안에 다른 의견이 있어 수정동의 절차를 거쳐 가결된 것

셋째 부결은 본회의 표결에서 출석의원 과반수의 찬성을 얻지 못한 경우와 재의를 요구한 조례안의 경우 출석의원 2/3이상의 찬성을 얻지 못한 것

넷째 폐기는 재의 요구한 조례를 회기 중에 처리하지 않고 조례안 자체가 자동 소멸되는 경우와 상임위원회에 회부된 조례안을 심사한 결과 본회의에 부의하지 않기로 결정한 경우가 있다.

 지방의회가 입법기능을 수행하는 방법으로 의원 또는 위원회가 직접 조례안을 발의하여 심의, 의결하는 경우와 단체장이 제출한 조례안의 수정을 통하여 영향력을 행사하는 경우가 있다.


3. 상임위원회의 조례안 제, 개정 현황


 지방의회는 의안심사의 능률성, 전문성을 제고하기 위하여 위원회를 두며 의회운영에 자율성을 부여하는 의회의 내부기관으로서 합의제 기관이며 예비심사 기능을 수행한다.

 위원회는 그 소관에 속하는 의안과 청원을 심사하는 상임위원회와 특정한 안건을 일시적으로 심사 처리하는 특별 위원회로 구분하며 위원은 본회의에서 선임한다.


      

      < 표 4 > 경기도의회 상임위원회별 정원 및 소관사항


상임위원회

명      칭

의원수(명)

소  관  사  항

정수

현원

의회운영위원회

13

13

의회운영에 관한 사항 및 의회사무처 소관에 속하는 사항

∙의회규칙 및 의회운영에 관련된 각종 규칙에 관한 사항

자치행정위원회

13

13

∙공보관, 감사관, 총무과, 기획정보실, 자치문화국,

  지방공무원교육원

교육위원회

11

11

∙교육‧학예사무를 관장하는 교육청 소관에 속하는 사항

여성정책관, 복지환경국, 보건환경연구원

농림수산위원회

9

9

∙농림수산국, 경제통상국, 농업기술원 소관에 속하는 사항

건설교통위원회

15

15

∙건설교통국, 소방안전본부에 속하는 사항

기획위원회

10

10

기획.감사 예산지원사항

경제투자위원회

11

11

경제투자관리,지역경제 산업관리,기술학교 소관경기도첨단연구개발사업단 소관에 속하는 사항

문화공보위원회

13

13

문화관광국소관에 속하는 사항.문화복지국 사무중 문화관광과소관에 속하는 사항

 

 

보사여성위원회

13

13

복지건강국, 가족여성정책국 소관에 속하는 사항

 

도시환경위원회

13

13

수질보전팀,음용수검사팀 소관에 속하는 사항

예산결산특별위원회

17

17

경기도 및 경기도교육청의 예산안 심사 의결 및 결산안 승인·등을 처리

윤리특별위원회

11

11

의원에 대한 윤리심사와 징계 및 자격에 관한 사항을 심사


자료: 경기도의회 홈페이지 참조 재구성













제 2 절 조례제정의 실태


 실태 조사는 8대 성남시의회 의원(representative) 과 경기도의회 의원 의 인터뷰를 바탕으로 했고 또한 의회 홈페이지를 참고 했다.


1. 의원 개인적 실태


                  < 표 5 > 의원 개인적 실태


측 정  변 인

구 성   요 소

  의원 개인적 요인

- 연령 - 학력 - 공직경험 - 의원경력

- 조례안 발의 경험      - 조례안 발의시 의존자료

- 입법활동 투자시간 -


 연령분포는 만50-60세가 50.0%로 가장 많고 41-50세가 30.0%로 나타나 대부분의 의원이 40세 이상의 연령층임을 알 수 있다.

학력수준은 고등학교 졸업이 40.0%, 대학졸업이 43%를 차지하고 있어 비교적 학력수준이 높은 것을 알 수 있다.

 공직근무경력은 70%이상이 없었고 의원경력은 초선이 48% 재선이 42%로 나타났다

 입법 활동에 투자하는 시간은 광역과 기초의원 간에 별 차이를 보이고 있지 않지만 광역의원의 경우 주 당 6~10시간, 기초의원의 경우 주 당

4~8시간으로 광역의원이 상대적으로 높게 나타났다.

 조례안 발의 시 참고하는 자료를 보면 의정활동 중 본인이 수집한 자료 45%, 의회사무처 및 전문위원 제공자료 30.0%, 집행부에서 제공하는 자료 15% 등의 순으로 활용하고 있다.

  이러한 결과는 광역 및 기초의원 간에 약간의 차이를 보이고 있다. 즉 광역의원은 의정활동 중 본인이 수집한 자료에 절대적으로 의존하는 반면 기초 의원은 의회사무처 및 전문위원의 제공 자료를 상대적으로 선호하고 있는 것으로 나타났다.

조례안 발의 시 의존자료로써는 신문, 방송 등 언론 매체, 대학 교수나 연구원의 논문 및 보고서, 집행부에서 제공하는 자료, 의정활동 중 본인이 수집한 자료, 의회사무처 및 전문위원 제공자료, 주민 및 시민단체가 제공하는 자료 등 이었다.

 의원발의를 활성화해야 할 가장 중요한 분야로 지역개발 및 환경, 행정일반 및 감사제도, 민원처리, 조세 및 재정, 여성 및 복지, 관광 및 문화 등의 순으로 응답하고 있으며 광역의원과 기초의원 간 차이는 없었다.

 조례안 심의준비를 위하여 할애하는 시간은 일주일 전부터 40%, 3일전부터 25%로 대부분 1주일 이내의 시간을 할애하고 있는 것으로 나타났다.

 의원 재직 임기 중 조례안을 단독 또는 공동으로 발의한 적이 한 번도 없는 경우가 30.0%, 2회 25%, 1회 20%로 응답하고 있어 대부분이 2회 이하의 낮은 발의 빈도를 나타내고 있다. 이러한 경향은 광역 및 기초 의원들 간에도 거의 차이를 나타내고 있지 않다.


 

     제 4 장 지방의회의 조례제정기능 개선방안


제 1 절  의원 개인적 요인 개선방안


1. 조례안 발의 율 제고


 본 연구에 의하면 의원(representative) 재직 임기 중 조례안을 단독 또는 공동으로 발의한 경험이 없는 의원이 30%에 달하고 있는 것은 초선의원의 비중이 47.6%에 달한다는 점을 감안한다 하더라도 조사 시점이 제8대 지방의회 14년차인 점을 고려한다면 조례안 발의 율이 매우 낮은 것을 알 수 있다.

 이와 같이 지방의원들의 조례안 발의 실적이 극히 저조한 이유는 지방의원들의 의정경험 및 입법능력 부족과 조례 제정에 대한 의지부족 등에 원인이 있는 것으로 판단된다. 이는 지방의정의 역사가 일천하여 지방의회 의원들은 조례제정에 익숙하지 못한 데에도 원인을 찾을 수 있다. 또한 조례제정을 위하여 요구되는 법률적인 전문지식이 부족하고 정책적 아이디어를 입법화하려는 의지 또한 부족하다. 뿐만 아니라 지방의회 의원들은 다른 지방자치단체에서 조례(the municipal ordinance)를 제정할 경우 이를 벤치마킹하여 조례를 제정하는 경우는 많지만 타 자치단체에서 제정하지 않은 조례를 처음으로 제정하는 데는 인색하다. 이러한 경향은 지방의원들의 조례 제정에 대한 의지 부족을 잘 나타내 준다고 할 수 있다. 지방의회에서는 집행부에 비해 월등히 낮은 조례안 발의 율을 높일 수 있도록 노력할 필요가 있다. 조례 입법권은 예산결산 심의권과 더불어 지방의회 권한의 핵심 중의 하나이며 의회가 그러한 노력을 할 때 집행부에 대한 견제력도 동시에 향상되는 것이다. 의원의 조례안 발의 율을 높이기 위해서는 의원의 전문성 향상 및 정보‧지식의 배양을 위한 의원 개인의 노력과 의지가 무엇보다 중요하지만 이와 함께 의회차원의 지원방안도 모색되어야 한다. 즉 광역의회 및 시, 군의회의 자료실 확충 의원 연구모임이나 조례안 발의 정보를 제공할 수 있는 세미나 연찬회 전문가 초청 강연회 등을 활성화할 필요가 있다.


2. 전문가 및 자료 활용률 제고


 조례안 발의 시 참고하는 자료를 보면 의정활동 중 본인이 파악, 수집한 자료 의회사무처 및 전문위원 제공자료 집행부에서 제공하는 자료 등의 순으로 활용하고 있다. 이러한 응답결과를 볼 때 의원들은 대부분 개인적 의회 및 집행부 내부의 자료에 상당부분 의존하고 있는 것을 알 수 있다.

그러나 조례안 발의는 고도의 전문적 지식과 경험이 요구되기 때문에 해당 분야 전문가의 도움이 필요한 경우 이를 적극적으로 활용할 수 있는 제도를 마련하여 지방의회의 입법 활동을 지원하는 방안이 필요하다.

즉 각종 조례안이나 검토 보고서에 교수나 연구원 등 사회 각 분야의 전문가 의견을 첨부하도록 하는 방안이나 전문가 집단을 인력 풀(pool) 형태로 구성하여 의원들과 전문위원들의 자문에 응하도록 하는 방법을 고려해 볼 수 있다. 그리고 의원 발의 시 전문가가 참석하는 형태의 세미나를 개최하여 해당 전문가의 의견을 듣는 방법도 있다.

 한편 의원 발의 시 자료 활용 율을 제고하기 위해서는 의정 정보시스템을 도입하여 활용하는 방안을 검토해 볼 수 있다. 즉 의회사무처에서는 조례 발의에 도움을 줄 수 있는 다양한 분야의 정보를 데이터베이스화하여 원문을 제공할 필요가 있다. 특히 조례안의 발의 시 국내뿐 아니라 외국의 조례에 대한 정보를 쉽게 획득할 수 있는 시스템 구축이 요구된다.


3. 입법 활동에 투자하는 시간 확대


 의원들이 입법 활동을 위해 투자하는 시간은 평균 3~10시간 정도인 것으로 나타났다. 지방의회 의원의 대부분이 생업에 종사하면서 의원직을 수행하고 있고 특히 원거리에 거주하면서 입법 활동 이외에도 지역 주민의 민원 해결 활동 지역주민의 숙원사업 유치활동 기타 의정 활동 등으로 인하여 실질적으로 입법 활동에 투자할 시간을 기대한다는 것은 현재의 상황에서는 무리한 주문일 수도 있다.

 그러나 지방의원이 담당하는 역할 중 가장 중요한 것이 입법 활동이라고 한다면 입법 활동에 대한 관심과 투자하는 시간을 점증적으로 확대할 필요성을 인식하고 입법 활동을 위한 연구 분위기 조성이 필요하다. 이를 위해서는 지방의회 의원들로 하여금 1인 1조례 발의 운동을 전개하거나 교수 및 연구원 등 전문가․NGO와의 결연 의회 차원에서 입법 활동을 위한 의회대학 강좌 개설 등을 추진해 보는 것도 바람직할 것으로 판단된다.


4. 의원의 조례제정에 대한 신념


 지방의회(the municipal government)의 조례 제정활동 중 가장 중요하다고 생각하는 것은 의원의 조례 제정에 대한 신념이다. 조례제정에 대한 신념은 의원 스스로가 전통적인 행동양식에서 탈피하여 조례제정에 대한 새로운 마인드를 가지는 것을 의미한다. 즉 지금까지는 조례제정을 중요한 기능으로 보고 있지 않았지만 본격적인 자치시대를 맞이하여 주민들의 지방의회에 대한 조례 제정에 대한 관심이 증대하고 있음을 볼 때 더 이상 과거와 같은 행태로는 그들의 요구에 부응할 수 없다. 따라서 의원들은 주민의 대표자로서 스스로에게 주어진 권한을 포기할 것이 아니라 오히려 자신에게 부여된 권한을 철저하게 행사함으로써 지역 주민 전체의 이익을 도모함과 아울러 스스로의 권위를 회복하여야 한다.










제 2 절 입법지원 요인 개선방안


1. 전문위원의 전문성 및 기능강화


 본 연구(investigation)에 의하면 의원입법 활동에 있어서 전문위원을 비교적 효과적으로 활용하고 있는 것으로 응답하고 있다. 이와 같이 입법 활동에 있어서 전문위원은 매우 중요한 역할을 담당한다고 해석할 수 있다. 이러한 유용성에도 불구하고 현행 전문위원 제도는 앞에서 살펴본 바와 같이 여러 가지 측면에서 문제점을 내포하고 있다. 따라서 입법전문성을 강화하기 위해서는 의원의 입법 활동을 적극적으로 보좌할 수 있는 전문적인 능력을 지닌 사람을 전문위원으로 임명하는 것이 필요하다. 즉 의정활동의 활성화와 입법보좌 기능을 강화하기 위하여 전문위원은 전문성을 입증할 수 있는 일정한 자격요건을 갖춘 자를 임명할 필요가 있다. 각 상임위원회의 전문 분야는 물론 법제 실무에 능통하거나 일정한 기간 동안 이와 관련된 교육 혹은 연수를 받은 자를 전문위원으로 임용하도록 임용 기준을 법제화하는 방안을 모색하여야 한다. 또한 본 조사 결과에서 보는 바와 같이 임용 후에도 연찬회 및 재교육을 실시하고 부서 이동을 최소화함으로써 전문성을 강화하는 방안도 필요하다. 대체로 전문위원들은 사무국(처) 직원 수의 10% 정도 차지하는 것으로 알려져 있으나 서울시의회처럼 별정직으로 임명하는 경우가 있는 가하면 충남도의회나 전북도의회처럼 일반직으로 임명하는 경우도 있다. 제도적 차원에서 지방의원들의 의정활동을 돕기 위한 개별 보좌 인력이 없기 때문에 의회의 상임위원회에 배속되어 있는 전문위원들의 보좌기능 매우 중요해진다. 따라서 그들의 정책 보좌적 기능을 여하히 신장시킬 것이며 전문성과 정책능력이 있는 인력을 어떻게 충원할 것인지가 문제된다. 다만 지금까지의 지방의회 운영경험에 비추어 볼 때 집행부에서 파견된 전문위원이 아니라 별정직으로 새로 임용되는 전문위원의 경우에 지방의회 의장이나 중앙당의 천거 및 일부 영향력 있는 의원들에 의하여 전문성을 무시한 임용이 이루어지는 경우가 있어 전문위원들의 경우 일정한 기간 자율적 보좌기능을 수행하지 못하고 정당화되는 경우가 있다.

 지방의회 의원들의 조례입법 기능 강화를 제고하기 위해서는 정책보좌기능을 강화해야 한다. 의원개인보좌관제도의 도입은 현재 여건에서 무리가 되기 때문에 공동보좌관제도 등 의회의 보좌기능을 강화해 가는 것이 바람직하다. 현재의 전문위원만으로는 효율적인 입법 활동의 보좌가 불가능하기 때문에 전문위원 아래 입법조사관 을 두는 방안도 검토할 필요가 있다. 지방의회 소속 공무원은 별정직으로 하고 전문위원의 선임권은 지방의회 의장이 직접 임명하고 관리하는 것이 의회운영의 효율적 운영에 바람직하다.


2. 의회사무처 직원의 인사권 독립


 본 연구에 의하면 입법지원 능력의 강화를 위해서는 해당분야 전문가를 활용할 수 있는 제도적 장치마련과 더불어 의회사무처 직원에 대한 인사권 독립이 필요한 것으로 응답하고 있다. 의회사무처 직원의 인사권이 자치단체의 장에게 있음으로써 입법 전문성 강화와 관련하여 심리적인 부담으로 작용할 가능성이 있다. 이런 점에서 의회사무처 직원의 인사권을 의회 의장에게 부여해야 한다는 주장이 대두되고 있다. 그러나 현행의 제도로는 지방의회사무처 직원의 인사권을 지방의회로 이관하는 것은 어렵기 때문에 장기적으로는 지방의회 사무처 직원 중 일부에 대해서는 개방형 직위제를 도입하는 방안을 검토해 볼 수 있을 것이다. 이렇게 함으로써 입법지원에 전문적인 지식을 가진 능력 있는 전문가들을 영입할 수 있으며 입법전문성 강화에도 도움이 될 수 있을 것으로 판단된다.









3. 유급보좌관제 도입의 검토


 본 연구에 의하면 조례제정기능 강화(strengthen)를 위한 유급보좌관제 도입에 대해서는 비교적 부정적으로 응답하고 있다. 이러한 경향은 기초의회 의원보다 광역의회 의원이 더 부정적이다. 지방의회에서 유급보좌관을 임명하는 문제를 두고 많은 논란이 있었다.45) 입법전문성 강화와 현재 의원들의 입법기능을 고려할 때 유급보좌관제 도입에 대해서는 그 필요성을 인정할 수 있으나, 대의회제, 명예직인 의원직, 예산 등을 고려할 때46) 섣불리 추진할 문제는 아니라고 판단된다. 그러나 향후 입법 전문성 향상, 입법 자료수집 및 입법 기능의 효율적 수행을 위해서는 유급보좌관제 문제를 신중하게 고려할 필요가 있다.47) 무보수 명예직을 채택하고 있는 외국의 경우도 유급 입법보좌관제를 도입하고 있지 않는 것이 대부분이지만 일부 국가의 경우에 지방의회에 입법보좌 인력을 지원해 주는 곳이 있다.48)









45) 전국 12개 시‧도의회에서 유급보좌관을 임명할 수 있도록 하는 조례를 의결하였다가 단체장의 제소로 대법원에서 무효선언이 된적이 있다.

46) 1995년 서울시와 행정자치부(당시 내무부)가 유급보좌관제 도입의 반대이유는 다음과 같다. ①유급보좌관제를 설치하는 것은 법률에 근거가 없다는 것 ②유급보좌관제를 도입하는 것은 지방의회의원을 무보수 명예직으로 규정한 지방자치법 제32조에 위반된다는 것 ③보좌관은 개인비서와 같으므로 사무처직원으로 보기 어렵고 임용을 의원 요청에 따르도록 한 것은 지방의회 사무직원을 지방자치단체장이 지방의회 의장과 협의해 임명하도록 규정한 지방자치법 제83조에 위반된다는 것 ④새로운 재정부담을 수반하는 조례를 의결함에 있어서 미리 지방자치단체장의 의견을 듣도록 규정한 지방자치법 제123조에 위반된다는 것 ⑤서울시의회에 의원보좌관제를 허용하면 이는 전국 광역자치단체 의회의원에 다 두어야 하고 나아가 전체 기초의회 4,304명의 의원에게도 보좌관을 두어야 하므로 지방재정에 부담이 된다는 것 등이다.

47) 서울시의회를 대상으로 조사한 결과에 따르면 시의원 응답자의 경우 54.3%, 의회사무처직원의 경우 응답자의 52.7%가 유급보좌관제의 도입이 필요하다는 응답을 하고 있으며, 그 이유는 의원들의 전문성 보완이라고 응답하고 있다(이종원, 앞의 책, p.165).

48) 브라질, 이스라엘, 호주, 체코, 뉴질랜드, 미국의 일부 도시 등이 그 예이다.


  

 유급보좌관제의 도입의 선행 조건은 의회의원의 지위와 관련되어 있을 뿐만 아니라 의원 수의 감축이 함께 고려되어야 한다. 즉, 유급보좌관제는 각 자치단체마다 재정력의 차이가 있고 지방의원들의 재산 정도와 활동 영역도 상이하기 때문에 전국 일률적으로 정할 문제가 아니라 자치권의 정도, 의원 정수, 재정 여건, 주민 여론 등을 고려하여 장기적이고 합리적으로 결정해야 할 문제이다.

 본 연구에 의하면 세미나, 워크숍, 연수회, 발표회 등이 의원입법 활성화에 전적으로 도움이 된다고 생각하고 있으며, 지방의회 입법능력 강화를 위해서 가장 우선적으로 시행해야 할 사항도 의원에 대한 입법교육 강화라고 응답하고 있다.



4. 의원에 대한 입법교육 강화


 본 연구에 의하면 세미나 워크숍 연수회 발표회 등이 의원입법 활성화에 전적으로 도움이 된다고 생각하고 있으며 지방의회 입법능력 강화를 위해서 가장 우선적으로 시행해야 할 사항도 의원에 대한 입법교육 강화라고 응답하고 있다. 따라서 현행 상임위원회별로 이루어지고 있는 의원연찬회 세미나 등을 체계화하여 의원과 사무처 직원이 모두 참가하는 형태로 지역대학과 관‧학 연계나 지방연구원과 연계하여 추진하는 것이 바람직할 것이다. 현재의 입법교육의 형태는 일회성 행사 또는 특정 사안별로 이루어지는 경향이 많기 때문에 정기적으로 특정 장소에서 지속적으로 추진되는 것이 바람직하다. 또한 입법교육에서 중점적으로 다루어야 할 내용도 의원입법을 위한 자료수집 및 이용방법 조례제정 등 입법내용과 절차 등으로 응답하고 있어서 조례제정의 절차 및 내용 등을 중요한 사항으로 생각하고 있음을 알 수 있다. 따라서 의원교육의 주요 내용은 의원입법을 위한 자료수집 및 이용방법 조례제정 등 입법내용과 절차 등 조례제정과 관련한 내용에 중점을 두고 추진하되 정책개발 집행부의 업무파악 등도 교육내용에 포함하여 추진할 필요가 있다. 이보다 더욱 중요한 것은 의원들이 실제로 의원입법에 참여할 수 있도록 간단한 조례를 개정해 본 후 제정을 하도록 함으로써 의원입법이 무조건 어렵다고 느끼는 부담감을 해소할 것이다.


5. 입법 자료실 및 정보화시설 확충


본 연구에 의하면 입법능력 강화를 위해 입법 자료실 및 정보화 시설 확충이 필요하다고 응답하고 있으며 광역의원의 응답비율이 더 높게 나타난다. 이는 기초의원보다는 광역의원이 조례제정에 대한 부담이 더 큰데 기인할 것으로 판단된다.

 경기도의회의 경우 법제자료 담당관실이 있어 의원들의 입법을 지원하고 있으며 입법 자료실과 정보화시설이 구축되어 있지만 문제는 입법과 관련한 자료의 양과 질 정보제공의 질 및 데이터베이스화가 어느 정도 진전되어 있는가 하는 것이 문제이다. 또한 의원들에게 입법과 관련한 최신 정보와 국내외 자료를 신속하게 제공할 수 있는 시스템이 구축되어 있는가 하는 것도 중요하다. 이에 대해서는 의회사무처의 지속적인 관심과 의원들의 활용도가 무엇보다도 필요하다. 앞에서 언급한 바와 같이 경기도 전자도서관49)이 구축되어 있지만 실제 의원들과 의회사무처 직원들의 활용 여부와 전자도서관 구축 정보의 충실성 등이 입법전문성을 위해서는 더욱 중요할 것으로 판단된다.













49)  경기도 행정자료실, 도의회 자료실, 공무원교육원 자료실, 농업기술원 자료실, 경기대학 도서관 등으로 구성되어 있으며 이를 통합검색 할 수 있도록 구성되어 있다.


6. 의정활동비와 회기수당 합리화


 본 연구에 의하면 입법능력 강화를 위해 의정활동비와 회기수당 현실화가 필요하다는 데 대해서 의원들은 그리 시급하게 생각하고 있지 않고 있다. 의정활동비와 회기수당 등은 앞에서 논의한 유급 입법보좌관제 도입과도 일부 관련이 있다. 현실적으로 지방의원은 지방자치법에서 의정활동비와 일비를 제공받고 있기 때문에 명예직이라는 원칙이 허물어졌다. 따라서 지방의원의 의정활동비 및 일비지급을 현실화하는 방안을 검토할 필요가 있으나 현실적으로 지역 주민들의 반대가 심한 편이다. 그러나 광역의원의 경우 기초의원들과는 달리 회의 참석 시 많은 시간과 경비가 소요되기 때문에 이를 현실에 맞게 조정하는 것이 필요하다. 물론 의정활동비와 회기수당의 현실화는 의원 수의 감축 등과 연계하여 검토하는 것이 바람직하다.


제 3 절  외부적 요인 개선방안


1. 중앙정부 및 지방자치단체장과의 관계 강화


 오늘날 지방분권화와 관련하여 지방의회가 추구하는 최대의 가치는 국가가 추구하는 통일적인 국정수행과 상반되는 면도 있지만 지방의회는 국가 안의 헌법기관이라는 관점에서 본다면 중앙정부와 지방자치단체장(a district government head) 간에 어떠한 형태 어떠한 수준이든 간에 서로 관련을 맺으며 상호작용관계를 형성하게 된다. 도시화, 산업화 사회의 진전과 지방화 시대의 도래는 도시계획, 토지이용, 지역개발, 환경보전 및 사회복지라는 새로운 분야를 등장시켰고 이들 분야는 전국적 성격과 지방적인 성격을 동시에 가지게 되어 전국적인 통합적 처리와 더불어 지역 실정에 적합한 처리가 요청되고 있어 중앙정부와 지방자치단체 간의 상호협력의 필요성이 증대되고 있다. 그러나 중앙정부의 정책결정과정에 영향력을 행사하고자 하는 다양한 지역민들의 요구가 있음에도 이것을 지방의회가 정책결정과정에 반영시키기는 매우 어려운 것이 또한 현실이다. 따라서 국정운영의 효율성을 높이고 행정주체 간 갈등과 분쟁을 최소화하고 극복하기 위해서는 다양한 제도적 장치의 마련이 요구되지만 그 중에서도 중앙정부의 정책결정과정에 대한 지방의회 및 지방자치단체의 참여방안의 정립 등 국회와 지방의회 간 상호협력을 강화하고 협력제도의 효율성이 제고 되어야 한다. 중앙정부와 지방자치단체는 비록 정도상의 차이는 있으나 상호 교호적이며 교환관계를 맺고 있기 때문에 중앙정부와 지방자치단체는 일방적 관계가 아니라 서로 대등한 관계를 가지며 상호 자율성과 의존성을 동시에 가지게 된다 따라서 오늘날 지방자치단체는 중앙정부의 일방적인 정책결정에 대한 순응보다는 지방정부의 정책결정과 서비스배분에 있어서 뿐만 아니라 중앙정부의 정책결정과정에 있어서 영향을 미치고자하는 요구가 증대되어 가고 있는 것은 결국 상호 협력이 필요하다는 것이다. 이상과 같은 상황에서 지방의회는 중앙정부와 지방자치단체장과의 바람직한 관계형성을 위해 상호 협력을 활성화하기 위한 방안을 모색해야 한다.

 특히 오늘날에는 광역행정수요의 확대, 재정수요의 팽창, 정보와 통신수단의 발달, 이해관계의 복잡화 등으로 중앙정부와 지방자치단체가 각각 완전히 자주적으로 처리하거나 정책을 결정・집행할 수 없는 부분들이 증가하고 있고 상호간에 협의하여 처리할 수밖에 없는 사업들이 증가하고 있다. 즉 특정의 정책을 추진하는데 있어서 자기완결범위가 점차 좁아지고 중앙과 지방간의 조정과 협력을 통하여 공동으로 처리해야 효율적인 정책이 증가하고 있을 뿐만 아니라 정책의 실효성 확보, 주민의 의사와 공감대의 형성, 정부 간 갈등의 해소차원에서 바람직한 정부 간 관계의 정립이 필요한 바 이를 실현하기 위하여 중앙정부의 정책결정과정에 지방자치단체의 참여가 중요한 과제로 대두되고 있다.

 따라서 지방자치단체의 의사를 결정하는 의결기관인 지방의회와 결정된 자치단체의 의사를 집행하는 집행기관의 자치단체의 장은 지역주민들의 삶의 질 향상을 위하여 수평적 상호 보완 협력관계가 필요 할 것이다.



 

2.정당과의 관계 정립


지난 1991년에 부활, 실시된 우리나라의 지방선거제도는 기초자치단체의 지방의원선거에 대해서는 정당의 개입을 배제하고 있었다. 그 결과 비록 정당관여를 인정한 것보다도 오히려 부정과 비리가 더 많았다고는 하지만 적어도 노골적인 정당의 간섭은 많지 않았다. 그 후에도 많은 학자들은 주민의 자치의식이 향상되고 지방선거가 정상궤도에 들어갈 때까지라도 지방선거에 정당개입을 제한해야 할 것이라고 주장해 왔다. 그러나 4개의 선거법을 폐지시키고 나타난 공직선거 및 선거부정방지법은 대통령, 국회의원, 지방자치단체장, 지방의회의원의 각 후보자를 구별하지 않고 그 제41조에서 정당은 선거에 있어 선거구별로 선거할 정수범위 안에서 그 소속당원을 후보자로 추천할 수 있다고만 규정하고 있어 모든 선거에 정당원을 후보자로 추천할 수 있도록 함으로써 결국 모든 지방선거에 정당이 개입할 수 있도록 하였다. 지금처럼 지방선거에 중앙정당들이 지방의원 선거에 대해서 직접 개입하고 지역구출신 국회의원들에게 당해 지역 지방의회의원들의 추천권을 행사하도록 할 경우 지방선거는 전적으로 중앙정당의 영향 하에 놓이게 될 것이다. 과거 우리나라의 정당이 자행해 왔던 폐해를 고려해 볼 때 이렇게 될 경우 우리나라의 지방자치발전은 한동안 지체될 것으로 예측된다. 뿐만 아니라 자치단체장의 선거에서도 후보자 인물본위의 선거가 되기보다는 정당과 정당간의 치열한 대리선거전이 될 것이다. 지방선거를 축제와 같은 지역주민들의 행사로 만들지는 못할지언정 정당원인 국회의원들이 지역구에서 자신들의 영향력을 행사하기 위한 각종의 장치를 만들어 놓음으로써 지방의원들을 자신들의 복종자들로 만들고 있다. 최근 구청장 등 기초단체장들의 국회의원입후보를 통제하는 국회의원들의 법률개정안이 헌법소원에까지 번지게 된 것도 따지고 보면 지역구출신 국회의원들의 자기 보호적 장치라고 할 것이다. 광역의회의원선거구도 기존의 국회의원선거구에서 2~3명을 선출하지 않고 별도로 광역의원선거구역을 따로 만들어 소선거구로 한 것도 역시 같은 논리로 설명될 수 있을 것이다. 따라서 지역 특성에 맞는 조례제정 기능 강화를 위해 지방의회 의원들이 중앙 정당의 영향력에서 자유로워져야만 할 것이다.



3.조례제정권 및 범위 확대


본 연구(investigation)에서 지방의회(the municipal government)의 조례제정 기능 강화와 조례제정권범위 확대를 위해 가장 중요하다고 생각하는 것으로 개별법령에 의한 세부적인 규정을 조례로 위임을 확대하는 것이라고 응답하고 있다. 개별 법령에 의한 세부적인 규정은 자치사무의 범위를 축소시키고 조례로의 위임사항이 협소하게 되어 자치입법기능 확대 차원에서 지속적인 위임요구대상이 되어 왔다.50) 따라서 중앙부처 소관 법,

시행령, 부령, 훈련, 예규, 고시, 공고 등에서 지역 특성과 주민생활 등과의 연계성을 고려하여 조례로 위임이 요구되고 있다.

 이러한 맥락에서 현재 광역 지방자치단체에서는 조례로의 위임을 희망하는 목록을 작성하여 중앙 정부의 소관 부처별로 요구하고 있으나 이를 좀 더 확대하여 추진할 필요가 있다.


























50)   김성호‧황아란, 앞의 책, p.264.


4. 주민 및 언론과의 관계 개선


지방의회에서 끊임없이 흘러나오는 잡음들이 지방의원들의 양식을 의심하도록 만들고 있다. 전국 지방의회 어느 한 곳에서만 잡음이 나와도 주민들은 이를 모든 의원들에게 공통된 현상으로 인식하게 되는 것이 현실이다. 의장단 선출을 둘러싼 잡음이나 의원들의 해외연수를 둘러싼 잡음 그리고 의원직을 이용하여 이권을 추구하는 의원들 국회의원들을 마치 보스처럼 받들면서 공천만 받아내려고 하는 의원들의 행태 등이 지역주민들에게 공공연히 비판받고 있다. 특히 의원직을 이용한 이권개입 등에 많은 관심을 보이고 있어 지방자치발전의 퇴보에 절대적인 영향을 미치고 있다. 물론 이러한 일들은 극히 일부의 의원들에게만 해당되는 일이겠지만 나무를 보고 숲으로 평가하는 우리 시민의식수준에서는 한 점의 부끄러움 없는 행동만이 자신을 지킬 수 있음을 의원들은 유의해야 할 것이다.

사실 우리나라는 경제발전을 이룩하고 생활수준은 향상되었지만 국민들의 의식은 아직도 선진국 국민들의 의식수준에 못 미치고 있어 갖가지 사회문제를 야기해 내고 있다. 대부분의 국민들은 아직도 자신만을 생각하고 함께 어울려 살아가는 이웃과 사회 그리고 국가에 감사하는 마음과 봉사하고자 하는 생각이 현저히 부족하다. 아직도 남의 잘못을 침소봉대 한다거나 자신의 이익을 위해 다른 사람들을 선동한다거나 자기 자신이 선출한 지방의원들을 스스로 불신하는 등 자신은 질서를 파괴하면서도 남이 저지르는 질서 파괴는 추호도 용납하려하지 않는 경향들이 많다. 아직도 지역민들은 중앙정부의 움직임에만 관심이 쏠려있고 직접 자신의 생활에 영향을 미치는 지방정부의 조례와 규칙, 지방의회의 의정활동에는 별로 큰 관심을 가지지 않고 있다. 자신들이 지방에 살면서도 지방사회에 대한 긍지와 자신이 결여되어 있고 지방공무원, 지방의원들 보다는 중앙공무원과 국회의원들에게만 관심이 많다. 이처럼 지방자치제도가 실시되어 지방의회를 구성, 운영하면서도 지역사회의 지방자치보다는 중앙정부의 중앙정치에만 관심을 가지고 있다. 자치의식이 부족함을 말할 것도 없고, 자치에 대한 관심조차 갖지 못한 시민들이 대부분이다.

또한 관변 단체나 사이비 지역 언론들의 비호나 호도 속에 지역의 언로가 막혀있거나 왜곡되는 현실도 지방의회 의원들의 조례제정 기능 강화를 제약하는 한 요인이다.


5. 시민단체(NGO)와의 관계정립

 

 최근 NGO는 그 종류와 수가 급격하게 늘어나고 활동도 활발하여 지역주민의 관심도와는 대조를 이루고 있다. 그러나 대부분의 NGO는 행정에 대한 감시와 특수목적을 위한 활동이고 일부단체(예: 광주YMCA, 마을연대 등)만이 마을 만들기(공동체 형성)를 주된 활동목표로 하고 있으나 이 경우도 지방의회에 대한 감시 감독이 미흡한 실정이다. 따라서 관내에 있는 NGO 리더를 의회자문위원으로 위촉하거나 조례입법 활동에 참여케 하여 NGO단체를 지방의회 조례제정에 참여시키는 등 지역주민들 과의 변화된 차이를 능동적으로 대처(new paradigm)51)하는 유대관계가 절대 필요하다.



























51) Thomas Kuhn 과학혁명의 구조 』,개정판(원본 제2판 번역), 두산동아


  

   제 5 장      결      론

    지방의회(the municipal government)가 부활되기 전 중앙 정부가 고도 경제성장 정책을 추진하는 과정에서 중앙집권적 권력 형태를 유지하여 왔고 조례에 대한 일반적 인식은 헌법이 보장하고 있는 자치입법권으로서가 아니라 법률 선점론을 전제로 한 행정의 내부 규칙적 성격을 벗어나지 못하였던 것이 사실이다. 그러나 본격적인 지방자치시대를 맞이하여 중앙정부 중심의 정책 결정이 주민 중심의 자생적 정책 결정 과정으로 변화되어 지방자치단체(a district autonomous entity)와 지역적 특성을 살린 자치법규가 활성화되고 있다.

 이러한 거시적인 변화에도 불구하고 아직까지도 지방의회 의원들은 조례제정 및 개폐를 그 주요한 기능으로 보고 있지 않고 있으며 의원의 조례제안 능력의 결여 지방의회의 심의능력 약화 지방의회사무처의 입법보좌능력 약화 조례제정권 범위의 한정 등 많은 문제점을 지니고 있는 것도 사실이다.

 그러나 지방의회의 기능 중 가장 본질적인 것은 입법기능이라는 사실을 인식한다면 입법기능을 활성화하는 문제는 지방자치의 성패와 관련된 중요한 문제라고 볼 수 있다.

 특히 4,5,6,7대 의회 16년간 경기도의회 입법 실태를 살펴보면 의원발의보다 자치단체장에 의한 발의가 압도적으로 많다는 사실은 조례발의 및 제정활동이 얼마나 어려운 것인지를 잘 보여주는 것이라고 할 수 있다. 따라서 지금까지 연구한 결과 지방의원의 조례제정 기능에 관한 전문성 강화(strengthen)를 위해 다음과 같은 방안을 제시하고자 한다.

 첫 번째 광역의회 및 기초의회의 자료실 확충 의원 연구모임이나 조례발의 정보를 제공할 수 있는 세미나 연찬회 전문가 초청강연회 등을 활성화할 필요가 있다.

 두 번째 조례안과 검토보고서에 전문가 의견첨부 자문가 집단 구성 의원발의 시 전문가가 참여한 세미나 개최 조례안 발의를 위한 원문자료 제공 외국정보 수집시스템 등의 방법을 도입한다.

 세 번째 지방의회 의원들로 하여금 1인 1조례 발의운동 전개 전문가와의 결연 의회대학 강좌 개설 등을 추진한다.

 네 번째 의원스스로 부여된 권한을 철저하게 행사함으로써 지역주민 전체의 이익을 도모함과 아울러 스스로의 권위를 회복하여야 한다.

 다섯 번째 지방의회차원에서 조례로의 위임을 희망하는 목록을 작성하여 중앙정부의 소관부처별로 적극적으로 요구한다.

 여섯 번째 정부가 법안심의를  이전할 때 시, 도 및 시․군, 구의회의장협의회가 참여하여 의견을 진술하고 대안을 제시할 수 있도록 하여야 한다.

 일곱 번째 조례는 해당 지역의 특성에 맞는 개별적 기준이나 구제적인 규제를 정함으로써 법률과 조례를 일체화하여 일정한 목적을 달성하도록 배려

한다.

 여덟 번째 조례(the municipal ordinance)의 실효성 확보를 위하여 직접 강제 집행벌 과징금 등의 수법을 지방자치단체에 인정하는 것도 신중하게 검토할 필요가 있다.

 아홉 번째 조례의 제정과정에 대한 주민참여 확대와 의회 법제담당공무원의 법제 연수 실무를 겸비한 훈련 내지 인사 교류 등 법제 능력 강화를 위한 다양한 프로그램을 개발한다.

 열 번째 전문위원의 임용기준을 법제화하는 방안을 모색하고 임용 후에 연찬회 및 재교육을 실시하고, 부서 이동을 최소화한다.

 열한 번 째 지방의회 의회사무처직원 중 일부에 대해서는 개방형 직위제를 도입하는 방안을 검토한다.

 열두 번째 유급보좌관제 도입을 위해 자치권의 정도 의원정수 재정여건 주민여론 등을 고려하여 장기적이고 합리적으로 결정한다.

 열세 번째 상임위원회별로 이루어지고 있는 의원연찬회 세미나 등을 체계화하여 의원과 사무처 직원이 모두 참가하는 형태로 지역대학과 관, 학 연계나 지방연구원과 연계하여 추진하되 의원교육의 주요 내용은 의원입법을 위한 자료수집 및 이용방법 조례제정 등 입법내용과 절차 등 조례제정과 관련한 내용에 중점을 두고 실시한다.

 열네 번째 의원들에게 입법과 관련한 최신정보와 국내외 자료를 신속하게 제공할 수 있는 시스템을 구축한다.

 열다섯 번 째 의정활동비와 회기수당 현실화를 위해서는 의원 수의 감축 등과 연계하여 검토한다.

 이상에서 살펴본 바와 같이 본 연구의 의의는 지방의회를 사례로 그 동안 제정된 조례를 상임위원회별 제정 주체별로 정리하였을 뿐만 아니라 지금까지의 연구들이 대부분 의회전문성 등에 초점을 두고 진행하여 왔으나 그 범위를 입법 전문성에 한정함으로써 조례제정 기능 강화방안을 모색했다는데 의의를 찾을 수 있다.

 그러나 이러한 연구 성과에도 불구하고 본 연구는 다음과 같은 한계점이 있어 향후 보완 과제로 두고자 한다. 즉 본 연구는 선행연구 및 일부 기초, 광역의원들의 인터뷰와  관련 문헌을 대상으로 한 연구이다. 전국의 모든 의원들을 대상으로 조사함으로써 연구의 일반화를 강조할 수 있으나 시간적 제약 등으로 인해 경기도의원과 성남시 일부 의원들을 중심으로 한정하였고 기타 지역은 관련 논문과 책자를 참조하였음을 밝혀둔다.














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◆Abstract◆


During 17-year historicity reinstating the provincial self-governing system, a lot of changes have been made by far to every corner of this society. The kind of still-ongoing reform accordingly provokes a wide spectrum of legislative demands in each governmental body to keep pace with its diversified needs, but failing to meet our expectations especially in the aspect of local bylaws and/or ordinances by municipal councils. Though admitting that the prejudice and devaluation partially caused by the local press together with some of residents are acceptable, which can be found in any society, it becomes an outstanding problem that the expectations by the territorial constituents are too far away rather than the incremental growth by and for the provincial autonomous bodies.


Nevertheless, the system has played a remarkable role in creating stable atmosphere affordable for the locals to go their way in a manner of continual progress, being comparatively independent on the central political, social situation. The territorial residents, since the reinstatement of the self-controllable system, have started out to change their thoughts and deeds in such a way of activating their own colors. In this regard, below are summarized its key features in the positive aspects;


1) activation of provincial self-reliance along with established subjecthood by the residents,

2) stabilization of local political situation compatible with steady developmental strategies,

3) friendly rivalries between separate municipals in some part and propulsive cooperation for mutual interest of the municipals in other part,

4) effectiveness in management and administration,

5) strongly motivated effort to level up the provincial competitiveness internationally,

6) service-oriented policies and administrative offerings for the residents,

7) driving out for developmental policies to improve local economy,

8) residents' identity and affection toward their native place, and

9) experiences of democracy and advanced civilian conception


In spite of such affirmative points mentioned above, a variety of trials and errors as they were at the beginning stage can be easily seen even in such a thing predictably preventive with a handful of thoughtfulness. The shortcomings revealed in reality are as follows;


1) the central government's one-sided behavior detrimental to the progress of provincial autonomy system,

2) lack of skillfulness in operation by the local governmental bodies,

3) lack of independent financing ability,

4) lack of empowerment for provincial governmental authorities including lack of manpower.

5) residents' excessive requests, phenomena such as NIMBY and PIMFY, territorial collective selfishness,

6) lack of swiftness in territorial pending agenda,

7) lack of awareness in required control and proper supervision as well as popularism,

8) corruption in nomination of candidates for provincial elections by central political parties including their influence to the provinces, and

9) recession of empowerment in provincial councilors including bylaw making


The central government is prone to assess the autonomous system largely based on economical efficacy rather than democratic values, while attempting to put the local bodies under its control in an authoritative manner. Under the situation of various requests for legislation raised by the segmented grouping of the residents, the lack of ability and manpower has frequently led to budget mismanagement and unnecessary spending of time, even being seen the cases of making municipal ordinances uncompatible with the higher central laws.


The study, based on perception of those problems, aims at identifying functionality of provincial councils, focusing on the enactment of ordinances in pursue of proper countermeasures.


In light of the era urging for decentralization system perceptive consent is widely acceptable to expand the scope of ordinance enactment, but there differs in how far the scope is to be expanded depending on where experts are belonged.


As exemplified by the findings of ordinances in discord with higher position of laws, it is of outstanding importance that there require appropriate and justifiable power of ordinance enactment to be re-scaled by way of reorganizing the legislative position of ordinances. In other words, it is vital that the scope of ordinance legislation must be specifically formulated by properly relocating the power of legislation between the national assembly and provincial assemblies on the basis of the constitutional law, in such a way that safeguards the provincial autonomy system.


As a matter of fact, some of provincial councils have steadily made an effort to strengthen functionality of ordinance enactment as well as enhancing their status by holding a series of related seminars in cooperation with academic institutes.


Briefly, the provincial autonomous system is a commitment that must be accomplished by commissioning to three stakeholders, I.e. the central government, the provincial autonomous bodies and local residents. This study in this context has laid great emphasis on functionality of ordinance enactment by the provincial legislative councils acting as a core of self-autonomy in provinces and a legislative organ. It also includes analysis on problems provincial councilors have personally, systematically or externally in order to induce a rationale for troubleshooting.