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생생마당-지자체 공무원 성과상여금제 논란

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▣ 공직사회/공직사회엿보기

2007. 6. 26.

생생마당-지자체 공무원 성과상여금제 논란


[내일신문]
공직사회에 민간경쟁원리를 도입하기 위한 성과상여금 제도가 9년째를 맞고 있지만 자치단체에서는 여전히 자리잡지 못하고 있다. 정부가 공정성 강화를 위해 해마다 새로운 지급 기준을 마련했지만 일선 공무원들 사이에선 여전히 나눠 갖기가 관행처럼 이뤄지고 있다. 전국 모든 지자체에서 ‘n분의 1’ 이 관행처럼 이뤄지고 있는데도 정부는 대책마련은 고사하고 실태파악조차 못하고 있다. 자치단체장들도 애써 성과상여금을 차등 지급하려 하지 않는다. 스스로 성과 평가에 대한 확신이 부족한 탓이다.

정부 입장은 단호하다. 현재 성과급 액수를 총 급여예산 3%까지 올렸고 앞으로 6%까지 계속 확대하겠다는 입장이다. 그러나 일선 공무원들 역시 쉽게 물러설 것 같지 않다. 이들은 평가의 공정성과 객관성, 성과상여금 재원조달 방식, 등급간 점점 커지는 격차 등을 이유로 든다. 누구나 수긍 가능한 방식으로의 제도개선이 절실하다.


경쟁원리 없이 공직 설 땅 없다

정 헌 율 행자부 지방행정정책관


성과급제도가 성과와 능력에 따른 보상과 동기부여라는 본래 의도와 달리, 일부 공무원들 사이에 나눠먹기식으로 배분되어 무의미한 제도라는 비판이 제기되고 있다.

표면상으로는 공정한 평가가 되지 않고 있다는 측면을 강조하고 있지만, 실질적으로는 지급률의 격차를 축소하여 대다수 공무원들이 균등하게 혜택을 받도록 하자는 데 주목적이 있는 것으로 보인다. 또한 지급률 격차확대에 따른 조직 내부의 경쟁적 분위기 확산에 대한 거부감도 한 요인일 것으로 생각된다.

일부 노조 또는 공무원들의 이러한 주장은 성과급제도가 도입된 배경, 취지, 목적에 대한 이해의 부족은 물론 21세기 무한경쟁시대의 공직환경 변화에 대한 인식부족에서 비롯된 것이라고 할 수 있다.

사실 성과급제도를 올바로 이해하기 위해서는 제도 자체만이 아니라 정부의 전반적인 인사정책 속에서 동 제도를 포괄적으로 파악하고 이해하는 것이 중요하다.

최근 지식정보화 사회로의 이행과 국가간 경쟁이 치열해지는 상황에서 공직사회도 경쟁력강화가 주요 정책과제로 대두됐고 이를 위해 다양한 정책 수단들이 도입됐다. 특히 참여정부 들어서 고위공무원단제도와 직무성과계약제, 개방형 임용 및 직위공모제 도입 등 정부 혁신차원에서 공직사회 개방과 경쟁원리가 대폭 강화됐다.

성과급제도 역시 이러한 정부인사정책의 변화와 흐름속에서 도입된 제도로서 ‘일 잘하는 사람에게는 인센티브’를 주어 동기를 부여함으로써 공직사회에 일하는 분위기를 조성하여 경쟁력을 제고하자는 것이다.

정부는 2000년 동 제도가 도입된 이래, 지급률의 등급간 격차를 크게 하고, 실적이 탁월한 경우에는 추가보상도 가능토록 함으로써 성과를 내고 열심히 근무하는 사람에게는 더 큰 보상을 주어 내부 경쟁을 촉진시키는 방향으로 제도를 강화해 나가고 있다.

노조나 일부 공무원들이 주장하는 바와 같이 지급률의 격차를 줄이고 균등하게 배분한다거나 수당화 하자는 것은 열심히 일하고 실적이 우수한 공무원과 그렇지 않은 공무원간의 차이를 없애자는 논리로서, 이는 조직의 활력을 저해하여 공무원 조직을 무력화시키고, 국민들의 지탄을 받는 애물단지로 전락시키는 첩경이라고 생각한다.

둘째, 연공서열 위주의 평가로 인해 평가자체의 적정성에 대한 의문을 많이 제기하고 있으나, 이는 제도 자체의 문제라기보다는 평가자가 제도의 목적과 도입배경을 잘못 이해하고 온정주의적으로 운영하여 온 결과다. 이를 바로잡기 위해서는 무엇보다도 부단한 의식개혁 노력이 필요하다.

셋째, 성과급제가 대부분의 자치단체에서 나눠먹기식으로 운영되는 것처럼 문제시하는데 이는 자치단체가 제도를 위반해 운영하고 있는 것은 아니다. 실상은 성과급이 개인에게 지급된 이후에 비공식적으로 많이 받은 사람이 반납하여 적게 받은 사람에게 보전해 주는 것으로서 사후에 개인적인 차원에서 이루어지고 있는 것으로 알고 있다.

민간부문은 물론 중앙정부에서도 그동안 다양한 평가시스템 개발과 절차적 보완을 통해, 성과경쟁과 차등적 보상의 당위성에 대한 인식이 확산되면서 성과급제도가 정착단계에 들어섰다. 유독 지방공직자만 변화의 흐름을 거부하고 과거의 타성에 젖어 불합리한 현실에 안주한다면 더 이상 지방공직이 설 땅이 없다는 점을 깊이 인식해야 한다.


“성과상여금, 또 하나의 통제수단”

최 윤 영 전국공무원노동조합 정책연구소장


“성과상여금은 처우개선 제도가 아니라 인사관리의 도구다.” “공정하고 객관적인 평가체제는 불가능하다. 어느 조직도 평가는 관리자의 주관적 평가다.” “성과중심으로 급여체계가 변해가야 하는 것은 이제 선택의 문제가 아니라 살아남기 위한 생존의 문제이다.”

공무원 임금체계와 인사문제를 담당하는 중앙인사위원회 고위 인사들이 각종 토론회나 공개석상에서 언급한 말들이다.

이런 발언들이 함축하고 있는 의미를 되새겨보면 성과상여금은 단순한 금전적인 문제가 아니라 그 이상의 의미를 내포하고 있음을 쉽게 짐작할 수 있다. 임금의 차별을 통하여 공직사회 내부를 무한경쟁의 장으로 몰아가고 궁극적으로는 강제퇴출 등 인사관리와 공직사회 구조조정의 무기로 삼겠다는 얘기인 것이다.


공직사회 생존권 위기

1999년 만들어진 성과급 제도는 초기 공직사회 구성원들에게 있어서는 당시 열악했던 공무원들의 보수에 대한 임금보전의 성격으로 이해한 측면이 없지 않았다. 당시 S·A·B·C 등급으로 나뉘어졌지만 차등의 폭이 크지 않았고, 공무원 봉급구조가 47개에 달하는 항목으로 복잡다양하게 구성되어 있어 또 하나의 항목이 추가된 것 정도로 생각할만한 여지가 있었다.

그러나 2002년 전국공무원노동조합이 설립된 이후 노동조합은 성과급을 둘러싼 평가방식, 차별지급과 연동한 신인사제도의 설계, 공직사회 내부 분열조장 등 성과급 제도가 가지는 문제점을 집단적으로 제기하기 시작했다. 몇 년 전에는 대규모의 성과급 반납투쟁을 전개하기도 했다. 최고 S등급에서 최저 C등급까지 평가를 받은 절대다수의 조합원들이 반납투쟁에 동참한 이유는 차등 성과급이 아니라 공무원보수 현실화를 열망했기 때문이다.

그러나 공직사회의 열망에도 불구하고 정부는 고위직이 아닌 일반공무원들에 대해 성과상여금을 2007년에는 3%, 2010년에는 6%까지 늘려가겠다고 발표했다. 성과급 예산규모가 인건비 예산 총액대비 6% 수준에 이르게 될 경우, 복잡한 변수를 제외하더라도 동일직급에서 임금의 차등지급 규모는 6급은 670만원, 7급은 570만원, 8급은 470만원, 9급은 390만원에 이르게 된다. 심지어 기관에서 최고 S등급 외에 SS, SSS 등급을 추가하여 운영하는 것도 가능하고 이 경우 최상위등급 지급률은 최하위 지급률의 3배 이상(기능직, 고용직의 경우 2배 이상)으로 설정하여 성과평가가 총임금에서 차지하는 비율이 훨씬 늘어날 수 있다.


제도전반 재검토 나서야

또한 올해부터 총액인건비제 전면실시에 따라 기관장 임의로 수당 지급이 가능해지면서 수당 축소를 통한 잉여금을 성과상여금으로 추가 지급할 수 있게 됐다. 이제 공무원 임금은 ‘기본급+수당’ 체계에서 ‘기본급+성과급’ 체계로 전환하고 있음을 알 수 있다.

정부는 ‘능력에 따라 대우받는 합리적인 제도’라고 강변하고 있지만 실제적으로는 공직사회내부의 경쟁을 격화시키고 노동 강도를 강화하는 것으로 귀결될 것이다. 설령 강제된 노동강화 속에 평균생산성이 향상된다 하더라도 상대적인 평가로 인하여 항상적으로 1등과 꼴찌는 존재할 수밖에 없다.

정부도 계량화할 수 없는 공무원 업무 특성상 객관적인 평가의 어려움을 토로한다. 법과 행정을 집행하는 공직사회에서 객관성을 상실한 제도를 강제 도입하는 것은 어불성설이며, 이는 스스로 공신력을 실추시키는 결과를 초래할 것이 자명하다.


성과급 비중 더 강화해야

최 영 출 충북대 행정학과 교수


공무원 성과급제도는 같은 직급이라 하더라도 일을 더 열심히 하고 능력 면에서 앞선 공무원에게 일정한 범위안에서 성과급이라는 제도를 통해 우대조치를 취하겠다는 것이다.

우리보다 정부경쟁력이나 효율성이 훨씬 앞선 캐나다, 덴마크 뉴질랜드 영국 등이 성과관련 보수(performance-related pay) 또는 인센티브 보수(incentive pay)라는 이름으로 1980년대부터 도입해 지금까지 확대·시행하고 있다.


선진국 성과상여금제 강화추세

독일의 경우, ‘최소 요구조건수준을 성취한 공무원’은 어떤 성과급도 받지 못하며 오히려 기본급의 96%를 받게 되고, ‘만족스런 성과를 낸 보통공무원’은 기본급의 98%, ‘매우 만족스런 성과를 낸 공무원’은 기본급의 100%, ‘평균이상의 공무원’은 102%, 그리고 ‘아주 뛰어난 공무원’은 104%를 받도록 되어 있다. 최하위와 최상위의 차이는 10% 범위에 이른다. 영국도 성과평가 결과를 3개의 등급으로 구분하고 1등급(우수)은 평가대상자의 25%, 2등급(보통)은 65~70%, 3등급은 5~10%로 강제 배분하도록 하고 있다. 성과급의 배분가이드라인은 최소 기본급의 5%이상이 되어야 제대로의 효과를 낸다고 보고 있으며 개인중심의 성과급 대신 조직 또는 팀별 성과급이라는 집단적 접근방법을 중시하고 있다. 핀란드나 스페인도 역시 개인보다는 부서중심의 집단에 바탕을 둔 성과급 보수체계를 운영하고 있다. 아일랜드의 경우에는 1997년이래로 기본급 체계에는 변화가 없으나 성과급 체계는 강화되어 오고 있는데, 공무원 개인은 보수의 20%까지 성과급을 더 받도록 돼있다. 우리보다 정부경쟁력이 훨씬 앞선 나라들은 오히려 정부경쟁력을 더욱 강화하기 위하여 성과급 제도를 강화시켜 나가는 추세다.

하지만 필요성 면에서 훨씬 절박한 우리나라는 시행은 하고 있으나 아직 범위나 내용면에서 소극적 상태에 있으며 운영과정에서 각종 편법으로 제도 자체의 의미를 살리지 못하고 있다. 정부는 일반공무원은 성과급의 비중을 2010년까지 6%수준으로, 고위공무원은 2008년까지 10% 수준으로 올린다는 계획을 가지고 있다. 하지만 우리나라의 현재 정부경쟁력 수준을 볼 때 이 보다 더욱 적극적이고도 전향적으로 나아가야 된다.


시행착오 불가피한 문제

공무원들 저항도 클 것이다. 무엇보다도 오랜 연공서열의 공직문화 속에서 다른 사람과의 차이를 인정하지 않으려는 의식이 크다. 평가기준과 공정성, 객관성 문제도 제기된다. 문화나 의식은 바뀌는데 오랜 시간이 걸리기 때문에 우리 실정에 맞지 않는다는 주장도 있다.

이런 주장들은 설득력이 없다. 결혼문화나 청소년 성문화, 가족문화도 얼마나 빠르게 바뀌고 있는가. 공직문화도 빠르게 바뀌어야 하고 바꿀 수 있어야 한다.

평가의 객관성, 공정성 문제도 마찬가지이다. 근무성적평정제도가 정실에 흘러서 공정성이 없다고 비판하는 공무원들도 많다. 공과 사를 구분하는 의식이 고위직부터 몸에 배어야 할 것이며 객관성을 결여한 평가주체에게는 응분의 책임을 물어야 할 것이다. 아울러 주관성을 줄이고 객관성을 높이는 지표를 늘려가면서 해결해갈 수 있는 문제다.

선진국들의 경우도 우리와 마찬가지로 공무원은 그 나라에서 능력 있는 엘리트들이 많이 충원되고 있다. 그러나 우리나라 공무원의 경우에는 충원된 뒤의 안일하고 경쟁이 없는 공직문화로 인해 잠재적 능력을 발휘하지 못하게 하고 있다. 하루아침에 제도가 정착된다고 할 수는 없다. 다소의 시행착오를 거치더라도 이는 학습과정에서 생길 수 있는 불가피한 문제다. 이런 문제 때문에 제도 전체의 필요성이 평가절하돼서는 안된다.

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[출처] 내일신문 / 2007-06-25