임종만의 참세상

부당권력이 또 부조리가 판을 쳐도 참세상을 꿈꾸는 사람들이 있기에 살만한 세상이다

시민단체와 NGO 의 연관성

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▣ 사회복지/report, 논문

2007. 10. 28.

사회복지영역에서 NGO의 역할


 

세계 각국은 1970년대 이후 복지국가의 위기와 신자유주의의 부상으로 국가의 한계와 시장주의의 부작용을 경험함에 따라 시민사회를 사회문제 해결을 위한 대안적 패러다임으로 보기 시작하였다. 이러한 흐름은 1990년대에 단체혁명(associational revolution)이라고 할만큼 폭발적인 NGO(Non-Governmental Organization) 증가로 이어졌다. 오늘날 환경․평화․인권․반부패․빈곤․여성․문화 등 거의 모든 분야에서 각종 NGO들이 국가와 시장에 저항하거나 대안적 임무를 수행하고 있다. 이러한 분야의 문제는 국가 개입만으로는 해결하기 어렵고 시장에 맡기는 것이 위험하기 때문에 NGO의 참여가 필요하다. 제3세계에서도 권위주의가 물러가고 민주주의가 발달하게 됨에 따라 시민사회의 각종 결사체들이 증가하기 시작하였다. 이러한 경향은 우리나라도 예외가 아니다.

NGO는 수적인 증가에 그치지 않고 국가와 시장이 할 수 없는 각종 사회문제를 효과적으로 해결하고 있으며 국가의 정책과정에 강한 영향력을 행사하여 국가권력을 견제하고 사회변혁을 추동하는 역할을 한다. NGO는 권력, 자본주의, 민주주의와 같은 거대담론뿐만 아니라, 일상적인 삶에서 개인의 미시적인 권리와 인간적 욕구의 충족과도 밀접한 관련이 있다.

더구나 정보기술의 발달에 따른 지식경제(knowledge economy)체제 하에서 사회정의를 실현하기 위해서는 사회적 경제(social economy)1)의 중요성이 부각되고 있다. 사회적 경제에서 NGO는 의사소통을 증대하고 보조적 복지서비스를 제공하는 주요 행위자이다. 우리가 원하는 참여민주주의, 복지공동체, 생태환경 등을 보전․발전시키기 위해서는 NGO의 역할이 필요하다. 그동안 주변에 머물고 있었던 NGO는 인간의 삶을 향상시키는 데 있어서 이론과 실천 양면에서 필수적인 매커니즘으로 부상하였다.

하지만 이러한 NGO의 역할과 활동의 중요성에도 불구하고 우리나라에서는 아직까지 NGO에 대한 개념정립 조차도 제대로 되어있지 못하여, NGO라고 하면 일부 시민단체를 떠올리며 ‘운동권’ 혹은 ‘좌익세력’ 등으로 잘못 인식되거나, 가당치도 않은 유령단체들이 NGO행세를 하는 바람에 NGO에 대한 부정적인 인식이 만연한 상태라고 하겠다. NGO란 성공적인 일부 조직만을 의미하지 않으며 특히 개혁지향적이고 비판적인 단체를 의미하는 것은 더더욱 아니다(김인춘, 1997: 5-6).

따라서 본고에서는 NGO의 등장배경과 개념에 대해서 살펴보고, 사회복지 영역에서 NGO 활동의 정당성과 역할을 살펴본 뒤, 구체적인 사례로 ‘국민기초생활보장법’ 제정에 있어서 NGO단체들이 어떠한 역할과 공헌을 하였는지 알아보고자 한다. 이를 통하여 사회복지영역에서 NGO의 바람직한 역할모델이 무엇인지 규명해보고자 한다.  


 NGO란 무엇인가?

 

 NGO의 존재론적 의미

국가라는 비인격적 질서 또는 특권적인 법률체제가 성립되기 이전의 자연상태에 대하여 홉스는 ‘만인의 만인에 대한 투쟁’으로 묘사하였다. 자연상태의 불안과 혼란을 극복하고 개인의 안전과 재산을 보호하기 위하여 국가라는 통제장치가 필요하게 되었다. 시민사회는 구조적으로 국가와 개인 사이에 존재하고, 역사적으로 봉건사회 이후에 등장하였다. 따라서 시민사회의 정체성은 근대국가의 발생과 밀접한 관련이 있다(박상필, 2002: 53-56). 근대적 의미의 시민사회는 절대체제 이후 국가권력을 견제하고 개인의 자유와 권리를 방어하기 위한 자율적 공간을 확대하는 과정에서 성장하였으며, 자본주의의 발전과 함께 사유재산제도와 시장경제가 발달함에 따라 근대적 개인은 상대방과의 상호관계 속에서 자신의 자유와 권리를 향유할 수 있는 힘을 얻게 되었다.

NGO는 시민사회에 뿌리를 두고 있기 때문에 시민사회의 성립과 연계되어 있는 근대국가와 자본주의 발전과 관련되어 있다. NGO의 발생이론 중의 하나는 국가권력의 억압성과 시장의 이윤추구 속성을 견제하고 저항하기 위한 것이다. 즉, 국가권력의 확대와 자의성을 감시·비판하고, 자본주의에 의해서 개인의 삶이 황폐화되는 것을 방어한다. NGO의 또다른 존재론적 의미는 시장실패 이후 정부실패에 의해서 설명될 수 있다. 즉, 정부실패 이후 정부가 해결하지 못하는 각종 사회문제를 해결하는 기제로서 NGO의 존재가 필요하다. NGO의 존재론적 의미는 시민사회 내의 민주화와도 관련된다. NGO는 시민사회의 비합리성, 이기주의, 연고주의 등을 극복하여 시민사회가 재봉건화 되거나 국가에 의해 식민화되는 것을 방지한다.


 NGO의 유형

 NGO의 유형은 크게 공적 이해 실현을 위한 NGO(시민단체)와 이익집단적 NGO(이익단체)로 구분되며 다음과 같은 차이점이 있다.

구성원에 있어, 시민단체는 활동에 뜻을 같이하는 일반 시민을 대상으로 하는 반면에 이익단체는 특정 이익을 추구하는 특정 직업에 속한 사람을 대상으로 하며, 단체의 목적에 있어서, 시민단체는 사회 변화 및 공공이익 추구를 목적으로 하는 반면에 이익단체는 특정 집단의 특수 이익이나 이해관계를 추구한다.

활동영역에 있어서, 시민단체는 공명선거 실현, 경제 정의 실현, 환경 보전, 여성, 교육, 언론, 인권, 건강, 평화, 사회복지, 교통문화, 소비자, 부정부패 추방 등 사회적 공론 형성과 정부/기업의 의사결정과정에 직접 개입함으로써 시민들의 의지를 관철시키기 위해 노력하는 반면에 이익단체는 대한의사협회, 대한약사회, 대한변호사협회, 한국노총, 민주노총, 노동조합, 한의사회, 교직원 단체, 농민단체, 각종 직업 단체, 각종 경제인 단체, 여성 단체, 종교 단체, 학술 단체 등으로 구성되며, 특정단체의 권리와 이익을 추구한다.

또한 시민단체는 비영리, 자발성, 자율성을 특징으로 하는 반면에 이익단체는 영리추구를 목적으로 하며 특정 쟁점이나 영역에만 관심을 가진다.


공적 이해실현

을 위한(public interest orient

ed) NGO

사회행동지향적NGO

민중운동적 NGO

반독재투쟁운동체, 도시빈민운동,

노동운동 등

시민운동적 NGO

종합적 시민운동, 환경/교통운동

사회서비스적 NGO

박애조직, 구호조직, 사회복지단체 등

직능집단 

이익집단적 NGO

한국출판협회, 의사협회, 변호사협회 등

동호회

 

각종 스포츠 동호회 조직(sports' coterie), 조기축구회 등

기타 자발적 사회조직들

 

위에 포괄되지 못하는 다양한 단체들



시민사회 내 다른 단체와의 개념비교

 시민사회에는 다양한 단체가 있고, 이들 단체를 지칭하는 용어 또한 다양하다. 이를 나열해보면 비영리단체, 제3섹터, 민간단체, 공익단체, 시민단체, 민중단체, 관변단체, 시민사회단체, 사회단체, 이익집단 등이다.

하지만 이들 단체의 용어에 대한 개념적 범주는 고정되어 있지 않고, 단체간의 구분도 명확하지 않다. 아래 표는 시민사회 내의 각종 단체를 상호 비교한 것이다.


단  체

주요 특징

다른 단체와 비교

NPO(비영리조직)

 시민사회 내에 있는 모든 단체

 제3섹터와 같은 의미

 민간단체

 공공단체에 상대적인 개념

 NPO중에서 정부와 긴밀 단체는제외

 공익단체

 집단이익추구단체에

  상대적인 개념

 종교단체는 제외

 NGO

(비정부조직)

 자원봉사활동을 통하여

공익을 추구하는 자발적 결사체

 시민단체와 같은 의미

 민중단체 

 민중적 주체성을 가진 사람이

 체제변혁을 목표로 모인 단체 

 시민단체에 비하여 계급지향적

 관변단체

 정부주도로 설립되어 재정지원을    받고 체제유지에 협력 

 시민단체 비하여 정부종속적

 CSO

(시민사회단체)

 시민사회의 자발적 결사체

 좁게는 시민단체와 비슷하고,

  넓게는 민간단체와 비슷

 사회단체

 사회변혁을 지향하는 진보적 단체

 민중단체보다는 넓은 개념

 이익집단

 정부에 대한 영향력 행사를

   통하여 집단이익 추구

 시민단체와 구별되는 개념

 

사회복지와 NGO : 개입의 정당성을 중심으로

한국의 NGO활동은 민주화운동과 밀접하게 관련되어 있다. 70-80년대의 민주화 운동은 90년대 들어 여러 조건들에 의해 상대적으로 약화되면서, 운동방법도 합법적이며 개량적인 방법이 모색되었으며, 이런 상황에서 과거 민주화 운동에서 관심의 대상이 되지 못하던 경제정의, 부정부패감시, 환경, 복지, 소비자, 교통, 여성 등의 문제나 운동방법들이 NGO들에 의해 시도되었다. 이러한 NGO의 활동은 국가나 시장에 대한 비판, 감시, 새로운 정책요구, 대안제시를 통해 시민의 요구와 권리를 확대시켜 왔다.


 한국사회와 NGO

 한국에서 NGO라는 개념이 보편적으로 사용하게 된 것은 1987년 6월항쟁과 밀접한 관련이 있다. 물론, 서구사회와 마찬가지로 한국에서도 NGO라는 개념이 발생하기 이전에 NGO는 존재하였다. 그러나 NGO가 본격적으로 분출하고 이에 대한 개념을 서구사회로부터 적극적으로 수용한 것은 6월항쟁 이후였다. 1987년 6월항쟁은 한국 시민사회의 발달에 커다란 획을 긋는 사건이었다. 한국 시민사회는 19세기 구한말에서 태동하기 시작하였지만, 대체적으로 1960년대 이후 형성되기 시작하여 1987년 이후 본격적으로 발달했다고 볼 수 있다. 6월항쟁 이후 민주화 과정에서 급속하게 분출하기 시작한 시민단체는 나중에 서구사회에서 수입한 NGO라는 개념과 중첩하게 된다. 한국에서 NGO라는 용어가 공식적으로 언제 나타났는지는 불확실하다. 6월항쟁 이후 본격적인 시민단체인 경실련이 1989년에 창립되었는데, 경실련의 발기문과 창립선언문에는 NGO라는 용어가 없다. 따라서 NGO라는 용어는 1992년 리우 환경개발회의 이후 각종 비정부조직의 국제회의가 국내에 소개되면서 국내에 유입되어, 이미 사용하고 있던 시민단체라는 개념과 중첩하게 된다(박상필, 2002: 63-66).


 사회복지영역에서 NGO활동의 정당성


사회복지영역에서 NGO가 존재하고 활동하는 정당성의 근거 즉 사회복지영역에 NGO를 필요로 하는 이유는 다음과 같은 근거에 의해서이다(주성수, 2001: 139-144).

첫째는 법률적 정당성에 의해서이다. 즉 헌법과 법률이 보장하는 결사의 자유와 표현의 자유는 시민들로 하여금 다양하고 다층적인 복지욕구에 대한 표현과 결사에 대하여 정당성을 부여한다.

두 번째는 정치적 정당성이다. 현대사회와 같이 복잡 다양한 사회에서는 다원주의와 관용의 정신을 바탕으로 다원적 이해를 갖는 개인들을 정부와 정부정책에 전달, 연결시켜주는 역할을 하는  NGO단체를 필요로 한다.

세 번째는 사회적 정당성이다. 민주사회에서 NGO들은 다수의 사람들로부터 외면을 당하거나 지지를 받지 못하는 소수 소외집단의 목소리를 대변하거나 이들 스스로가 자신들의 이해와 목표를 추구할 능력을 갖도록 도움을 줌으로써 결국 사회적 갈등과 대립이 일어나지 않도록 하는 완충장치 역할을 한다. 또한 소수집단을 위한 재화와 서비스가 다수 시민들이 부담을 지려고 하지 않는 경우 전혀 공급되지 않거나 공급미달이 되는 심각한 문제가 발생하지만 이런 문제에 대해 NGO들이 대안을 제시하며 문제해결의 역할을 수행한다.

마지막으로 경제적 정당성에 의해서이다. NGO들이 공공재화와 서비스 공급에서 정부역할을 지원하는 효율적인 파트너가 되며 또 정부와 시장이 역할을 하기 어려운 상황에서 자율적인 역할을 수행하기도 한다. 하지만 대다수의 국가들에서 정부와 NGO 관계는 다소 적대적이거나 경쟁적인 것으로 부각된다. 정부는 NGO들이 제기하는 무수한 문제들에 대해 못마땅하게 여기는 경향이 있으며, NGO들을 동등한 파트너로 상대하려 하지 않기에 많은 사회적 갈등을 야기한다.            NGO들은 ‘감시자’역할을 하거나 서비스 공급 대리점 역할을 하면서 정부정책의 비효율성, 역기능 등의 문제를 수정, 보완, 보충하는 역할을 한다. 또 ‘시장실패’가 시장 영역에서만 있는 게 아니라 정부가 공급하는 재화와 서비스 시장의 실패에 대해 NGO들이 대안이 되거나 보충적 공급자 역할을 수행한다.


 사회복지영역에서 NGO의 역할 : 내용과 과정


사회복지영역에서 NGO들의 활동은 다양한 방식과 형태로 전개되어 왔으나, 특별히 IMF환란이후 대량실업으로 인한 빈곤층의 증가는 ‘사회적 안전망’의 필요성에 대한 전국민적 공감대를 형성하면서, 사회복지문제가 사회․경제적으로 낙오된 일부에게만 해당되는 ‘개인의 문제’가 아니라 국가가 나서서 해결해야할 문제라는 ‘보편적․제도적 사고로의 패러다임 전향’이 자리를 잡기 시작하였다. 이를 계기로 시민사회단체들은 그동안 사회복지서비스 제공에만 머물렀던 소극적 복지활동에서 탈피하여 복지정책과 사회복지제도 개혁에 초점을 맞추고 중점적으로 활동하기 시작하였다6). 이러한 노력의 결과로 국민기초생활보장법과 의료보험 통합, 의약분업 등의 사회복지제도 개혁이 이루어졌다고 볼 수 있다.

주목할 것은 사회복지 영역에서 NGO 단체들의 활동은 사회복지제도의 내용뿐만 아니라, 사회복지제도의 개혁과정에도 획기적인 변화를 가져왔다는 것이다. 즉 기존의 사회복지 입법의 과정은 일반적으로 행정부가 정책을 입안하면 집권당을 중심으로 국회에서 심의하고 의결하는 형태로, 주로 행정부가 주도권을 가지고 법의 제‧개정이 이루어진 반면에, 국민기초생활보장법과 의료보험 통합, 의약분업 등 최근에 이루어진 사회복지제도 개혁은 시민사회단체가 이슈를 선점한 가운데, 아젠다 형성에서부터 정책적 대안의 제시에 이르기까지 시민사회단체가 주체가 되어 집권당과 공조를 형성하며 법제정을 성사시키고, 이의 시행을 행정부에게 요구하는 형태로 이루어졌다. 이러한 방식의 법제정은 우리나라 사회복지 역사에서 흔히 찾을 수 없는 매우 독특한 형태로, 앞으로 전개될 우리나라 사회복지 제도개혁에 시사하는 바가 크다고 할 수 있다.


 NGO에 대한 비판 : 문제점과 한계


우리사회에서 NGO들의 활동이 활발하다는 것은 그만큼 국민의 민주주의 수준이 높아졌다는 것을 의미하는 동시에 시민의 욕구도 다원화되었다는 것을 의미한다. 또한 다원화된 시민들의 욕구는 다양한 형태의 NGO출현을 예고하는 것이며, 이를 통하여 우리사회는 시민사회로 한층 성숙하게 될 것이다.

하지만 이러한 NGO의 출현과 활동은 많은 한계점을 지니고 있는 것도 사실이다. 이는 우리사회가 충분히 성숙하지 못한 상태에서 시민사회로 향하는 여정에 겪게 되는 불가피한 측면도 있지만, 반면에 NGO들이 당면한 한계 또는 문제점도 적지 않다.  NGO에 대한 비판들을 살펴보면,


첫째, 전문성과 공정성 부족하다 것이다. 전문성과 공정성의 부족은 중재자로서 역할을 수행해야할 시민단체들에 치명적인 결함을 유발한다. 예컨데 ‘의약분업’사태에서 시민단체는 전문성의 부족으로 어려움을 겪었으며, 이해당사자들로부터 공정성에 대한 의심을 받았다.      

둘째,  언론플레이 중심으로 사업을 하며 책임성 부족하다는 것이다. 시민단체들이 벌이는 활동과 사업은 언론에 의존하여 벌이는 홍보만이 아니라 실제적인 사업이 되어야 한다.

셋째, 도덕성에 문제가 있고 조직 내 성폭력․성추행을 외면한다는 비판이다. 즉 시민단체의 도덕성과 남성중심주의에 대한 비판으로서, 이를 위하여 조직 내에 무엇보다도 민주적인 소통과 의사결정이 이뤄져야 하며, ‘윤리 강령’ 등을 만들어서 윤리성에 대해서  집단적으로  제시하고  개인적이면서 다시 한번 성찰 할 수 있도록 하게 만들고 경력이나 , 재산 공개 등을 실시하여서 내부적으로 문제를 풀어나갈 수 있는 문화를 만들어 나가야 한다.

넷째, 의사결정 과정에 시민이 소외되는 ‘시민없는 시민운동’을 벌이고 있다는 비판이다. 이를 위하여 시민단체내의 내부 의사결정에 시민참여를 도모하는 방안으로 총회의 기능을 강화시키고 시민단체 내의 집행기구와 의결기구 등을  분리하고 대표의 권리 행사가 내부구성원과 동등하게 만드는 것이 필요하리라고 본다.  

마지막으로 정치권력화에 대한 비판이다. 이는 시민단체를 정치권력의 발판으로 삼는 사람들에 대해 비판이며, 이를 용인 혹은 묵인하는 시민단체에 대한 비판이다. 이러한 행위는 시민단체 전체의 이미지에 타격을 주게 된다.

 

http://cafe.daum.net/tkqhrrofhs12 에서 가져온 글입니다.