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GSnJ 2022. 4. 7. 17:25

2022.4.6  이데일리에 기고한 GS&J연구위원 임정빈 서울대 교수의 글입니다.

 

 

 

   

 

통상조직, 대내협상 능력도 중요하다 

 

 

 

GS&J 연구위원 임정빈

(서울대 교수·한국농업경제학회장)

 

 

 새 정부 출범을 앞두고 통상기능을 어느 부처가 담당하는 것이 바람직하냐를 놓고 논란이 뜨겁다. 대통령직인수위원회 정부조직 개편안 작업과정에서 통상기능을 어느부처에 귀속시키느냐가 쟁점으로 부각되었기 때문이다.

 

우선 지금과 같이 기업과 산업에 대한 이해와 전문성이 있는 부처가 통상교섭 업무를 계속 주도하는 것이 바람직하다는 주장이다. 대외무역 지향적 경제발전이 불가피한 입장에서 산업정책과 연계한 통상교섭이 필수적이라는 것이다. 반면에 글로벌 통상환경이 급변하는 상황에서 외교·안보정책의 틀에서 통상교섭을 하는 것이 효과적이라는 주장이다. 미·중간 패권경쟁, 코로나19, 환경위기, 러시아의 우크라이나 침공 등 국제정세의 불확실성이 높아지는 상황에서 외교·안보와 연계된 통상정책 추진이 요청된다는 것이다. 산업을 잘 아는 부처가 통상을 맡아야 한다는 주장이나 변화하는 국제환경에서 외교·안보·통상업무를 연계하여 수행하는 것이 효과적이라는 주장 모두 일리가 있다. 그런데 안타깝게도 산업통상이냐 혹은 외교통상이냐에 대한 대부분의 주장과 논리가 대부분 효율적 대외협상 추진 능력에 초점을 둔 형국이다.

 

그런데 오랫동안 농업통상 이슈를 연구해 온 필자의 경험에 비추어 볼 때, 바람직한 통상조직은 대외협상뿐만 아니라 대내협상 능력이 중요하다는 점을 강조하고 싶다. FTA와 같은 통상협상은 속성상 상대국과의 대외협상이라는 측면과 함께 국내 이해부문간 대내협상이라는 양면적 성격을 가지고 있기 때문이다. 포괄적 분야에 걸친 통상협상은 대개 여러 분야에 걸쳐 협상대상국간 주고받기 형식으로 전개된다. 그 결과 불가피하게 경제주체나 부문별로 이해득실이 상이하게 나타나므로 원천적으로 사회적 논쟁과 갈등 요소를 내포하고 있다. 예컨대 얼마전 개최된 포괄적․점진적 환태평양경제동반자협정(CPTPP) 가입신청 관련 공청회에서 대표적 피해예상 산업인 농수산업 부문의 생존권차원의 반발은 민주주의 사회에서 나타나는 자연적인 현상이다. 즉 FTA와 같은 통상협상 추진 과정에서 피해를 보는 취약산업의 반발과 사회적 갈등은 그 자체가 문제라기보다는 이를 어떻게 원만히 풀어나가느냐가 중요한 정책과제이다.

 

이런 측면에서 통상기능을 어느부처가 맡든 간에 한 나라의 통상조직은 전문성을 바탕으로 글로벌 통상환경 변화에 대응하여 국익을 극대화하는 대외협상 능력과 함께 이해관계자와의 소통 및 부처간 이견 조정·중재 능력을 구비해야 한다. 국내적 수용성 제고를 위한 대내협상 능력은 통상정책의 원활한 추진뿐만 아니라 대외협상력도 높일 수 있는 원천이기 때문이다.

 

최근 글로벌 통상질서는 과거와 달리 단순히 경제통상만의 문제가 아니라 한반도를 둘러싼 다양한 지정학적 문제 등 다양한 돌발 이슈에 대한 다면적 고려가 필요한 위중한 시기이다. 통상기능 관할권을 둘러싼 부처간 밥그릇 싸움이 아니라 어떤 형태의 통상조직과 형태가 미래 대한민국 발전에 기여할 수 있는 지를 먼저 심도있게 분석한 후, 합리적 선택이 이루어지길 기대한다.

   

[출처: 이데일리] 원문보러가기 

 

 
 
 

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GSnJ 2022. 4. 7. 17:24

내일신문에 기고한 이정환 GS&J 이사장의 글입니다.

 

 

 

   

 

인수위가 농정사에 한 획을 그으려면 

 

 

 

GS&J인스티튜트 이사장 이정환

 

 

 대통령직인수위원회는 새로운 농정사업을 국정계획에 밀어넣으려고 하기보다 정책과 예산을 법률로 규정하는 농정체계 개혁에 집중하기 바란다. 구체적 농정사업은 정부 출범 이후 농림축산식품부 주도로 현장토론 등을 거쳐 수립해도 늦지 않고 그것이 더 바람직하다. 그러나 농정이 법률과 중기재정계획에 따라 시행되도록 하는 개혁은 부처의 권한을 넘어서는 것이므로 인수위 차원에서 추진하지 않으면 이루어지기 어렵다.

 

선진국 농정, 법률적 중기 농정·재정계획에 의해 정해지고 집행

 

미국은 5년 단위 농업법(Farm Bill)에 농정프로그램을 구체적으로 명시하고 이에 필요한 예산을 의무적 지출 사항으로 규정한다. 전체 농업예산의 90% 가까이가 이렇게 규정된 의무적 지출이다. 따라서 농업법을 논의하는 기간 내내 치열한 논쟁을 통해 정책이 입안되고, 일단 농업법이 통과되면 적어도 5년간 그 정책은 계속되고 필요한 예산이 의무적으로 책정된다.

 

EU는 7년간 시행할 정책을 공동농업정책(CAP)에 규정하면 법률적 구속력이 있는 규정(Regulation)과 공동시장규칙(CMO)으로 예산과 함께 확정된다. 요컨대 선진국 농정과 예산은 법률적 중기 농정·재정계획에 의해 정해지고 집행된다.

 

그러나 우리나라는 대통령과 장관, 그리고 실무자가 당시 상황에 관한 판단 또는 현장 요구에 따라 정책사업을 결정한다. 그러나 이에 필요한 예산을 확보하지 못하면 언제라도 사라진다. 이런 농정체계는 정책사업이 충분한 검증이나 논의 없이 도입될 위험성을 높일 뿐만 아니라 농정자원을 낭비한다.

 

매년 농식품부와 산하 관서 직원들은 예산부처와 국회를 찾아가 소관 사업예산을 따려고 노력을 다한다. 예산을 따면 그 직원은 유능하고 장관은 능력있다고 평가받는다. 예산을 확보하는 일 자체가 목적이 되어 기존 사업은 잘 포장하고, 뭔가 그럴듯한 새로운 정책사업을 만들어야 한다.

 

이런 과정을 반복하다 보니 정책사업이 수백가지가 넘고 총예산이 14조원을 넘지만 어떤 정책사업이 있고 얼마가 쓰이고 있는지 전체를 꿰고 있는 사람은 아마 아무도 없을 것이다. 그 수많은 사업이 농정목표와 어떻게 연결되는지, 서로 충돌하지는 않는지 알 수도 없다.

 

다행히 올해 5년 단위 법정계획인 '농업 농촌 식품산업 기본계획'을 수립해야 한다. 이를 새정부의 농정계획으로 하고, 여기에 재정계획을 붙이면 의무적 지출 중심의 선진국형 농정체계가 완성될 수 있다. 농정의 기본 목표와 이를 이루기 위한 4∼5가지 프로그램을 세우고 그동안 현상 대응, 현장 요구에 따라 도입된 수백가지 예산사업은 각 프로그램에 과감하게 통합·정리한다.

 

농식품부는 매년 예산을 따고 이를 관리하기 위해 귀중한 시간과 자원을 소비하는 것이 아니라 국민의 삶의 질을 높일 수 있는 정책을 만들고 이를 법률화하는 데 시간을 보내게 될 것이다. 장관은 법률제정 과정을 통해 농정의 큰 방향을 생각하고 토론해 농정과 예산을 실질적으로 장악할 수 있게 될 것이다.

 

의무적 지출 중심의 선진국형 농정체계 완성해야

 

동시에 중앙정부가 전국적으로 같은 기준에 따라 직접 시행할 농정사업과 지자체에 포괄예산 방식으로 지원할 것으로 나누자. 포괄예산 방식이란 예산의 목적과 성과평가 기준만 정부가 정해 배정하고 지자체가 그 목적을 가장 잘 달성할 수 있는 사업을 만들어 집행하는 것이다. 정부가 매년 정해진 목적 달성 정도를 평가해 예산 지원의 계속 여부를 결정하면 지자체는 예산을 따는 데 쏟아붓던 노력을 성과를 높이는 데 집중해 예산의 효과성이 높아질 것이다.

 

현재는 정부가 매년 세부 사업을 정하면 지자체가 경쟁적으로 이를 따낸 후 자체 예산을 얹어 시행하므로 지자체 농정과 재정이 중앙정부 정책사업에 예속되어 자체 예산조차 지역의 필요와 특성을 반영하기 어렵다.

 

이번 인수위가 이상과 같은 농정체계 개혁에 성공한다면 농정사에 한 획을 그은 것으로 기억될 것이다.

 

 

[출처: 내일신문] 

 

 
 
 

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GSnJ 2022. 4. 7. 17:22

2022.03.22 East Asia Forum에 기고한 GS&J 이사 서진교 대외경제정책연구원 선임연구위원의 글입니다. 아래에 있는 번역본은 영문 표현을 한글로 옮기는데 한계가 있어 저자와 상의해 본 의도를 감안해 의역한 것입니다.

 

 

 

   

 

New government, same hurdles for South Korea’s CPTPP ambitions 

 

 

 

Author: Jin Kyo Suh, KIEP

 

 

 After then South Korean deputy prime minister Hong Nam-ki remarked in December 2021 that, ‘the government aims to apply for membership in the Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP)’, controversy over the country’s entry has been rekindled.

 

South Korea had considered joining the Trans-Pacific Partnership, the CPTPP’s predecessor, since 2013. Outgoing president Moon Jae-in once again expressed his interest in the CPTPP in his 2021 New Year’s address, but significant challenges still lay ahead.

 

It was China’s and Taiwan’s applications to join the CPTPP that changed South Korea’s thinking. Joining the CPTPP after China would greatly raise entry costs since South Korea would have to negotiate its terms of accession with China, and be left out of the negotiations for China’s entry. The Moon government thus decided to apply for membership as soon as possible, proclaiming its intention to join more actively than ever. The government intends to be included in the establishment of a working group for China, Taiwan and Ecuador by CPTPP members. But there are several hurdles to overcome.

 

The first is a public hearing, which is held on March 25th and expected to face strong resistance from the agriculture and fishery industries. Although South Korea has signed FTAs with most CPTPP members, agricultural tariff elimination in such FTAs averages just 75 per cent. In particular, the concession rate in the South Korea–China FTA is only 64 per cent. The CPTPP has an agricultural tariff elimination rate of almost 99 per cent, a huge percentage jump. In the past, public hearings have often been interrupted by radical opposition from farmers’ groups. The government has sought to assuage their concerns with the promise of compensation for damages incurred.

 

Strangely, there has been no concrete discussion of the economic benefits for South Korea if it joins the CPTPP, such as an increase in real GDP or national welfare. Considering that the government has always previously emphasised the positive effects of FTAs, the omission shows that the current situation is quite different. The government’s silence is perhaps best explained by recent research which indicates the economy would only grow by 0.5 per cent after joining the CPTPP, as South Korea already has FTAs with most CPTPP members. Still, the government should more vigorously inform the public of the benefits of the CPTPP to pass the first hurdle.

 

The second hurdle, which is perhaps more difficult to overcome, is South Korea’s current political environment. The Yoon Suk-yeol administration was elected on 9 March with the smallest margin in South Korea’s parliamentary history (0.72 per cent). Until Yoon assumes office in May, all important policy decisions must be made in consultation with the Presidential Transition Committee. It is unlikely that President-elect Yoon will want to confront the agriculture and fishery industries so soon at the start of his term. Given his narrow victory, Yoon will likely consider it more important to pursue national unity than to join the CPTPP. South Korea’s CPTPP membership application is likely to be postponed until after the new government’s trade policy is finalised.

 

Finally, resolving diplomatic conflicts with Japan could be another obstacle to joining the CPTPP. On the bright side, the Yoon government is highly likely to take a more forward-looking stance in relations with Japan than the Moon government. In particular, Yoon is well aware of the need for a separation of politics and economics in trade negotiations with Japan. South Korea is also well-prepared for accession negotiations, so process can be fast-tracked in a very short period of time. South Korea and Japan are well aware of each other’s strengths and weaknesses, so the two countries should both know where compromise is needed.

 

The most feasible way for South Korea to apply for CPTPP membership is for the current Moon administration to do so before its term runs out, despite political opposition. But Moon would be likely to receive significant criticism for such a decision and may even face political difficulties after his retirement. As a result, it is unlikely that President Moon will make such a difficult decision. Short of such a sacrificial decision, South Korea’s accession to the CPTPP looks set to be significantly delayed.

 

 

 지난 해 말 홍남기 부총리가 ‘포괄적․점진적 환태평양경제동반자협정(CPTPP)’ 가입을 신청하겠다고 공식 언급한 이후 한국의 CPTPP 가입 논란이 재점화되었다. 사실 한국은 2013년 부터 CPTPP 전신인 환태평양경제동반자협정(TPP) 가입을 고려해 왔다. 문재인 대통령 역시 지난 2021년 신년사에서 CPTPP에 대해 큰 관심을 표명했다. 하지만 그 이후 이런 저런 이유로 CPTPP 공식 가입 표명은 지체되었다.

 

그러던 한국의 CPTPP 가입에 대한 생각을 바꾼 것은 최근 중국과 대만의 CPTPP 가입신청이다. 특히 중국보다 늦게 CPTPP에 가입할 경우의 우려다. 한국이 중국보다 늦게 CPTPP에 가입하면 중국과 가입조건을 협상해야 한다. 중국의 가입협상에 한국이 참여하지 못하는 것도 문제다. 이는 결국 CPTPP 가입비용이 크게 증가할 것을 뜻한다. 이 때문에 문재인 정부는 그 어느 때보다 적극적인 CPTPP 가입 의사를 밝히며 조속한 가입신청을 결정한 것으로 보인다. 한국은 CPTPP 회원들이 중국, 대만, 에콰도르의 CPTPP 가입실무협상에 한국도 포함해 함께 다루어주기를 기대하고 있는 것 같다. 그러나 이를 위해 넘어야 할 몇 가지 장애물이 있다.

 

첫 번째 장애물은 3월 25일로 예정된 CPTPP 공청회로 농어업계의 거센 반발이 예상된다. 한국은 CPTPP 회원국 대부분과 FTA를 체결했지만 농산물 관세철폐율은 여전히 평균 75%에 머물고 있다. 특히 한·중 FTA의 농업양허율은 64%에 수준이다. 기존 CPTPP 회원국의 농업관세 철폐율이 99%에 가깝다는 점을 고려한다면 한국의 CPTPP 가입으로 인한 농업 관세 철페율은 대폭 증가할 수 있다. 공청회는 과거에도 농민단체의 과격한 반대에 의해 종종 중단되었다. 이 경우 정부는 국익 관점에서 경제성장과 후생증가라는 긍정적 측면을 강조하면서 피해에 대한 보상 약속을 통해 농업계 우려를 달래기 위해 노력하였다.

 

그런데 이번에는 이상하게 한국의 CPTPP 가입에 따른 실질 GDP나 후생 증가에 대한 구체적논의가 거의 없다. 정부가 그동안 FTA의 긍정적인 효과를 강조해온 점을 감안할 때 현 상황은 사뭇 이전과 다르다. 정부의 침묵은 아마도 한국의 CPTPP 가입에 따른 추가적 경제 효과가 0.5% 성장에 불과할 것이라는 최근 연구결과 때문일 수 있다. 그러나 그럼에도 불구하고 정부는 CPTPP 가입에 따른 장단점을 대중에게 더 적극적으로 알리고, 농업부문 피해에 따른 보상 의지도 명확히 밝혀야 한다.

 

두 번째 장애물은 아마도 더 극복하기 어려울 것으로 보는데, 바로 현재의 한국 정치 환경이다. 윤석열 후보는 지난 3월 9일 역사상 가장 낮은 표 차이(0.72%)로 대통령에 당선되었다. 이에 앞으로 오는 5월 새 정부 출범까지 모든 중요한 정책 결정은 대통령인수위원회와 협의를 거칠 것이다. 그러나 윤 당선인이 임기 시작과 함께 농어업계와 척을 지고 싶어 할 것 같지는 않다. 특히 박빙의 표 차이로 당선된 점을 감안할 때 윤 당선인은 CPTPP 가입 보다 국민적 단합을 추구하는 것이 더 중요하다고 생각할 것이다. 따라서 운석열 정부가 들어서면 한국의 CPTPP 가입 신청은 새 정부의 무역정책이 완전히 정립된 이후로 다시 연기될 가능성이 높다.

 

마지막으로 일본과의 외교적 갈등이 한국의 CPTPP 가입에 걸림돌이 될 수 있다. 그러나 긍정적으로 본다면 윤석열 정부는 문재인 정부보다 일본과의 관계에서 더 미래지향적인 입장을 취할 가능성이 높다. 윤 당선인은 일본과의 무역협상에서 정치와 경제의 분리 필요성을 잘 알고 있다. 한편 한국은 CPTPP 가입협상에 대한 준비가 잘 되어 있다. 따라서 매우 짧은 시간에 가입협상을 빠르게 마무리할 수 있다. 특히 한국과 일본은 서로의 장단점을 잘 알고 있어 어디가 타협이 가능한 지점인도 잘 알고 있다.

 

이러한 관점에서 보면 한국의 CPTPP 가입을 가능한 빨리 실현할 수 있는 실천 가능한 방법은 현 문재인 정부가 정치적 반대에도 불구하고 임기 내에 CPTPP 가입을 신청하는 것이다. 그러나 문 대통령은 이러한 결정에 대해 상당한 비판을 받을 가능성이 높고, 은퇴 후에도 정치적인 어려움을 겪을 수 있다. 결과적으로 문 대통령이 그렇게 어려운 결정을 내릴 가능성은 높지 않을 것으로 본다. 그러나 그러한 희생적인 결정이 없다면 한국의 CPTPP 가입은 또 다시 상당 기간 지연될 것이다.

  

 

[출처: East Asia Forum] 원문보러가기