정치-사회 비평

손우정 2008. 3. 30. 23:49

새로운 민주적 대안체제란 어떤 모습일까? 만일 우리가 건설해야할 새로운 사회는 민주주의의 본래 의미가 보다 충실하게 구현되는 형태여야 한다는 점에 동의한다면, 지금의 대의민주주의, 엘리트 위임정치의 한계를 뛰어 넘는 것이어야만 한다.


대안체제는 크게 세 가지 수준에서 논의될 수 있다. 첫째는 국가 수준에서 ‘인민의 자기통치’라는 민주적 원리가 어떤 ‘위임’, 혹은 ‘직접’적인 방식을 통해 구현될 수 있는지의 모색이며, 둘째는 폭력적인 신자유주의적 세계화에 대항해 어떻게 공정하고 연대적인 대안 세계화 체제를 만들 것인가의 문제다. 그리고 셋째는 민중이 자기 공동체 운영에 직접 개입하는 방식으로 민주적 원리를 구현하는 지역과 지방 수준의 정치대안이다.


그 중 지역수준은 규모와 의제의 확장으로 인해 위임정치가 불가피한 국가와 세계 수준과 달리, 당사자들이 직접 대면하여 공동 의제를 심의할 수 있는 조건을 충족시킬 수 있다. 민주주의가 지배와 피지배의 동일성의 원칙을 근간으로 하는 것이라면, 소규모 공동체에서 구성원의 직접참여를 보장하는 제도는 민주적 정당성을 지닌다.


단순히 행정기구 말단에 권한을 넘기는 ‘단체자치’ 형태가 아니라 지역 주민이 실질적인 권한을 가지는 ‘주민자치’의 대표적 성공사례는 포르투 알레그레의 ‘참여예산제’다. 여기서는 참여예산제를 비롯해 지역에서의 다양한 ‘직접정치’ 사례를 살펴보고, 우리 현실에서 어떤 시사점을 얻을 수 있을지 살펴보기로 한다. 이번 글에서는 주민자치 사례를 다루고, 다음 글에서는 이 사례들에게서 얻을 수 있는 교훈과 주민자치를 위해 해결해야 할 과제를 싣는다. 


참여예산제, 주민권력 창출 기제


강만수 기획재정부 장관은 이명박 정부에서 강킹(Kang-King)으로 불린다. 정권 실세라는 말이다. 10년 전 재정경제원 차관에서 물러나며 외환위기 주범으로까지 몰렸던 그가 화려하게 부활할 수 있었던 이유는 예산권을 장악하고 있기 때문이다. 정치에서 예산의 편성과 집행권을 쥐고 있다는 말은 권력을 쥐고 있다는 말과 같다.


때문에 권력이 누구에게 있는가를 살펴볼 때 예산권의 소재가 어디에 있는가는 확인하는 것은 매우 중요하다. 우리가 ‘주민자치’, ‘주민권력’을 논할 때 예산권을 주민에게 넘겨준 ‘주민참여예산제’를 중요하게 고려하는 것도 이 때문이다.


주민참여예산제는 잘 알려져 있다시피 브라질 포르투 알레그레의 참여예산제에서 시작된 제도다. 포르투 알레그레는 종종 반세계화운동의 근거지로 불리며, 베네수엘라 대통령 차베스가 처음으로 ‘사회주의’라는 용어를 사용한 세계사회포럼이 자주 열리는 곳으로도 유명하다. 이곳의 참여예산제는 1996년 UN에 의해 세계 40대 훌륭한 시민제도의 하나로 선정되었고, 심지어 세계은행조차 정부와 시민사회의 가장 모범적인 거버넌스로 평가해 주민자치의 전형으로 인정받고 있다. 


물론 주민참여예산제는 하나의 형태만 있는 것이 아니다. 경성대 나중식 교수가 분류한 기준에 따르면 정부주도형과 민·관협의형, 주민권력형으로 나눌 수 있다. 정부주도형은 여전히 예산권이 관료에게 있으며 하향식 의사전달 방식을 택한다. 주민에게 예산정보를 제공하거나 민원관련 상담을 하는 식이다.


국내에서 진행되고 있는 대부분의 참여예산제는 민·관 협의형에 속한다. 민원, 설명회, 협의회, 공청회 등을 통해 관료와 주민이 협의적·쌍방향적 의사전달체제를 추구한다. 이 유형에는 주민의 참여 정도에 따라 적극형과 소극형으로 나뉘기도 한다.


반면, 포르투 알레그레의 참여예산제로 대표되는 주민권력형은 예산권을 온전히 주민에게 양도하는 형태다. 주민들은 다양한 수준에서 개최되는 총회에서 자신의 입장을 ‘직접’ 개진하며, 각 총회에 얼마나 많은 주민들이 참여했는가에 따라 정원이 차등 배분되는 대의원들은 이를 전문화 한다. 최종 심의는 대의원 중에서 선출한 평의회에서 진행해 다음 해 예산을 확정한다.


 


* 출처: 나중식, 2005 에서 재인용

 재미있는 것은 포르투 알레그레 참여예산제가 법적으로 제도화되지 않고 있다는 점이다. 이것은 역설적인 의미를 가진다. 행정 관료들이 마음만 먹으면 참여예산제를 통한 결정을 무시할 수 있지만, 바로 그 측면 때문에 오히려 적극적인 민중참여가 지속되고 있는 것이다. 


법적으로 예산은 시의회에서 통과하도록 되어 있는데, 예산안을 검토하는 시의회가 열릴 때면 참여예산제에 동참한 주민들이 시의회를 압박하기 위한 대중 집회를 연다. 이런 노력으로 시의회는 주민들이 결정한 예산안을 수정·삭감하거나 부결하지 못했고, 단지 형식적인 의결 기능만을 해왔다. 무리한 제도화를 피함으로써 기존 시의원들의 반발을 최대한 줄이면서도 주민의 직접 참여의지를 높인 것이다.


참여예산제의 효과


포르투 알레그레의 참여예산제가 주목을 받는 이유는 단지 획기적인 예산편성 방식 때문만이 아니라 이 방식이 예산결정의 범위를 뛰어넘어 주민의 개입 권리와 개입에 대한 책임을 동반하는 주민자치를 유도하고 있기 때문이다. 참여예산제가 도입되기 전까지만 해도 매우 열악한 재정상황에 처해 있던 포르투 알레그레 시는 인건비와 유지비를 제외하고 자율적으로 쓸 수 있는 예산이 전체에 2%에 불과했다.


노동자당(PT)의 두뜨라 신임 시장은 시민들과 모임을 열어 이런 열악한 재정상황을 타개할 방법을 논의했고 이 때 나온 아이디어가 참여예산 프로그램이다. 참여예산제는 기존에 왕성하게 활동하고 있던 풀뿌리 자치조직의 강력한 지원으로 획기적인 주민참여의 발판을 마련했고, 1989년 시예산의 3.2%로 시작한 예산결정권도 1990년 10%, 1991년 16.3%, 1992년 17%, 1993년 14.5%, 1994년 17%로 확대된 데 이어 2000년에는 25%로 증가했다. 나머지 예산은 인건비와 기관유지예산으로 사용한다.


예산권을 가진 주민들은 주택문제와 사회복지, 교육 등에 대한 예산을 우선순위로 배치했고 관련 분야의 획기적인 진전이 있었다. 주민들은 자신의 정치참여가 어떤 결과를 가져오는지 직접 확인해 나가기 시작했다. 참여가 곧바로 성과로 이어지자 주민참여는 더욱 폭발적으로 늘어났고, 납세율도 눈에 띄게 높아졌다.


주민 개입의 기풍은 시의 예산만이 아니라 지역 운영의 기본 원리로 자리매김했다. 예를 들어 시랍학교의 운영에 마을 주민들이 참여하여 교장을 학생과 학부모가 선출하는가 하면, 시립 탁아소도 주민들이 자율적으로 운영하기 시작했다. 무주거자를 위한 주택공급도 마을에서 자율적인 기준을 마련해 입주자를 선정한다.


지역사안을 직접 토론해서 결정하는 직접민주주의가 구현 가능하다는 것이 확인되고, 참여에 대한 동기가 분명하게 제시되자 주민들은 자연스레 조직되기 시작했다. 원래 풀뿌리 조직의 활동이 활발했던 포르투 알레그레에서는 참여예산제 도입 이후 그 수가 약 40%가까이 더욱 늘어나 2004년 현재 약 3000개의 주민조직이 활동하고 있는 것으로 추측된다.  


이런 놀라운 결과는 관료주의와 공직자들의 부패와 무능에 염증을 느끼고 있던 이들에게 신선한 자극을 주기에 충분했다. 1989년 포르투 알레그레의 실험 이후 1992년 12개, 1996년 40개, 2000년 140개, 2003년에는 200개의 지방정부에서 참여예산제를 도입했고, 스페인, 벨기에, 이탈리아, 프랑스, 독일 등으로 확산됐다.


국내 참여예산제는 아직 걸음마 수준


참여예산제는 국내에도 민주노동당과 시민단체에서  필요성이 꾸준히 제기되어 오다가 노무현 정부의 “참여정부 지방분권추진 로드맵”과 “재정·세제개혁 로드맵”에서 도입계획이 처음 거론 되었다. 뒤이어 2004년 행정자치부는 지방자치단체 예산편성지침을 통해 주민참여형 예산편성제도의 도입을 적극 추진했고, 2004년 3월 광주광역시 북구에서 최초로 주민참여예산제 조례가 제정된 이후 울산 동구, 충북 청주시, 경기도 안산시, 전남 순천시 등에서 조례 제정이 잇따랐다. 2006년 9월 현재, 참여예산제, 혹은 그와 유사한 제도를 채택하고 이는 곳은 총 17개 지역이다.


그러나 아직까지 우리 주민참여예산제는 대부분 민·관 협의형 수준에 머물고 있으며, 혁신적 지역 거버넌스 창출에 대한 인센티브를 노린 지자체에 의해 위로부터 도입된 사례가 대부분이라 별다른 주민자치 효과를 내지 못하고 있다.


또한, 지역 주민이 지역 정치에 직접 개입할 수 있도록 설계되기보다는 적극적인 참여의지를 가진 소수의 주민에게만 참여를 허용하는 수준이어서 실질적인 주민권력체로 자리매김 하기에는 한계가 있다. 국내 참여예산제에서 주민총회의 의미를 가진 지역회의는 강제조항이 아니기 때문에 존재조차 없는 지역이 적지 않으며, 있어도 희망자 중 일정 인원(10명~20명)을 선별하는 형태다. 참여제한이 없는 지역회의는 울산 동구가 유일하다.


이런 형태는 지방정부의 예산운용 투명성을 보장하고, 주민 참여의 경로를 열어 놓았다는 점에서는 긍정성이 있지만, 관 주도의 제도개혁 한계를 극복하지 못하고 있다는 점은 분명하다. 또한 소수의 참여만을 보장하는 것은 지역 유지나 토호세력, 관변단체의 손아귀에 예산편성권을 넘겨주는 부작용을 낳을 수도 있다. 주민자치가 평범한 주민들도 자기 지역 정치에 개입할 수 있도록 만드는 것이라고 볼 때, 우리 참여예산제의 수준은 아직 걸음마를 배우는 정도에 머물고 있다.


이제 또 다른 주민자치 사례에 대해 좀 더 살펴보자. 


인도 켈라라 주 대중 캠페인


인도 켈라라 주의 “지방분권적인 계획입안을 위한 대중 캠페인”은 정치적 후견주의와 부정부패가 판을 치던 인도 지방정치에 주민권력을 개입시킴으로써 효과를 본 사례다. 마을 주민이 직접 참여하는 회의는 지역 민주주의의 근간을 이루고 있으며, 지방정부의 예산은 지역 주민들이 스스로 용처를 결정한다.


특히 켈라라 주에서는 먼저 행정적인 지원구조를 만들고 정부참모들이 이동 배치되며 자원봉사자와 공무원 모두 기본적 훈련을 받을 뒤에야 조금씩 지방 자치를 시작하는 전형적인 방식과 달리, 먼저 재정통제권을 주민에게 이전하고 그에 따라 필요한 제도들을 추후에 만들었다.


‘실행에 의한 학습(learning-by-doing)’으로 불리는 이런 방식은 주민 스스로의 통치능력에 대한 신뢰를 바탕으로 했다. 일단 주민에게 권력을 부여한 다음, 나타나는 문제들을 교정해 나가면서 민주주의의 실질적 강화를 가져왔다. 이는 후견주의와 부패에 빠져있는 정치인과 관료들로부터 하루빨리 주민에게 권력을 이양하기 위한 조치였다고 할 수 있다. 


대체로 주민참여가 활발한 지역은 협동적인 공동체문화가 뿌리 깊게 형성되어 있다. 그러나 켈라라 주 사례의 특이성은 협동보다는 갈등이 지배적인 토대 위에 주민참여를 이루어 냈다는 점이다. 켈라라 주는 전통적인 좌·우익 간의 갈등이 매우 첨예하게 벌어지는 지역으로, 학교와 협동조합, 공장 등 거의 모든 공간이 격렬한 정치경쟁의 장이었다. 좌·우익 간 경쟁은 일반 주민의 참여 기회를 오히려 차단시켰고, 복지에 대한 요구는 국가의 역할과 관료주의의 권한을 강화시켜 더욱 두터운 관료층을 만드는 것으로 귀결되었다. 


당시 지방자치를 위해 활동하는 정치가와 관료들은 하층민이 부자와 강자들의 지배를 받고 있기 때문에 아래로부터 전개될 없고, 아무 것도 준비되지 않은 상태에서 주민참여를 요청하면 정부 능력을 완전히 넘어서는 요구를 해댈 것이라고 보고 있었다.


그러나 아래로부터의 정치 개입 운동(캠페인)을 통한 ‘실행에 의한 학습’ 방식은 주민 없는 정치경쟁의 장을 근본부터 흔들어버림으로써 관료주의와 보호자-고객관계를 바탕으로 한 후견주의를 발붙일 수 없게 만들었다. 관료주의와 주민자치는 공존할 수 있는 것이 아니었다. 인도정치를 지배하던 후견주의는 주민자치권력 앞에 무기력해 버렸다. 대중은 활동가들의 추측보다 현명했던 것이다.


부에노스아이레스 가두회의


비록 일시적이긴 하지만 행정조직의 도움 없이 스스로 자치 권력을 획득한 사례도 있다. 2001년 말 아르헨티나는 통화와 경제가 붕괴하면서 국민들의 불만과 저항이 폭발하고 있었다. 이런 가운데 부에노스아이레스를 비롯한 도시의 주민들은 가두 차원의 회의체를 구성하여 버려진 주택을 접수하고 동네 인근의 경제·사회 문제를 자발적으로 처리했다.


주민들은 상품과 서비스를 서로 교환하고 공동 식당과 카페, 의료 서비스, 학교, 문화 활동을 조직했으며 심지어 도로 보수까지 했다. 이런 시도는 생산 영역으로까지 나아갔다. 실업자들은 폐쇄된 공장 200여 곳을 접수하여 협동조합 형식으로 가동하기도 했다.


2002년 부에노스아이레스 시청은 이런 가두 의회를 보완하여 참여예산제를 도입했고, 2002년 3월 여론조사에서는 부에노스아이레스 주민 절반 이상이 동네 회의체를 새로운 민주적 통치 형태로 인정하는 것으로 나타나기도 했다.


그러나 가두회의의 한계는 곧 드러났다. 주민자치에만 관심을 기울일 뿐, 새로운 정치권력에 대한 별 다른 고민을 하지 않고 있었던 주민들은 행정 권력을 차지하는 데는 무심했다. 결국 기성 정치세력 외에 대안을 찾을 수 없었기 때문에 가두회의의 변혁성은 기존 정치세력들에 흡수될 수밖에 없었다. 


베네수엘라에서 부활한 꼬뮨


미국에 대한 당돌한 도전과 신자유주의적 세계화에 대항한 볼리바리안식 세계화를 주창해 세계적인 이목을 끌고 있는 베네수엘라에서도 주민자치의 새로운 실험이 계속되고 있다. 베네수엘라의 사례는 세계, 국가, 지역 수준의 민주주의 대안 모델이 어떤 형태로 결합할 수 있는지에 대해 많은 시사점을 제공하고 있다.


베네수엘라는 1999년 개헌을 통해 지방자치와 분권을 추구하면서도 ‘주민자치위원회’로 알려진 소규모 공동체에 많은 권한을 부여해 그동안 정치적인 소외를 경험해왔던 주민들의 폭발적 참여를 이끌어 냈다. 주민총회를 통해 지역사회의 문제를 토론하고 예산을 용처를 스스로 결정하는 주민들의 모습은 지역문제를 넘어 베네수엘라 혁명을 이끌어가는 실질적 동력이다.


비록 지난 해 12월 진행된 개헌 투표가 근소한 차로 무산되었지만, 차베스 대통령은 2008년을 ‘민중권력 강화의 해’로 천명하면서 개헌안을 핵심 내용을 1999년 헌법의 틀 내에서 구현하려는 노력을 중단하지 않고 있다.


4월 13일 시작될 것으로 알려진 새로운 계획은 브라질과 인도, 아르헨티나에서처럼 제한된 분야의 주민 개입 정도가 아니라 조직화된 지역공동체인 꼬뮨에게 사회주의적 기업의 경영과 관리도 맡기는 급진적인 구상이다. 


총 1억8,600만 달러가 투입될 것으로 알려진 이번 프로젝트는 대안적 세계화와 대안적 지방자치의 결합문제 이외에도, 그동안 분리된 영역으로 사고되던 정치와 경제가 어떤 형태로 어우러질 수 있는지 풍부한 아이디어를 제공해줄 수 있을 것으로 보인다.


다음 글에서는 위의 사례가 우리에게 주는 시사점과 주민자치권력 형성을 위해 해결해야할 몇 가지 과제에 대해 살펴보기로 한다.


손우정 roots96@hanmail.net 

 

<참고한 글들>

Carlson, Chris., ’Chavez Calls For Strengthening of "people’s Power" in Venezuela", Venezuelanalysis.com.

Carter, April., 2005, "Drect Action And Democracy Today", Cambridge, 에이프릴 카터, 조효제 옮김, 2007, “직접행동”, 교양인.

Isaac, T.M. Thomas and Heller, Patric., 하승우 옮김, ‘민주주의와 개발: 켈라라의 지방분권 계획입안’.

나중식, 2005, 「주민참여예산제도의 운영모형에 관한 비교연구; 브라질·미국·한국을 중심으로」, 《지방정부연구》, 제9권 제2호.

안상민, 2006, ‘거버넌스 측면에서 살펴 본 주민참여예산제도’, 한국지방정부학회 학술대회 논문집.

이호, 2007, ‘풀뿌리 민주주의 실험, 참여예산제’, 환경과생명, 가을호.

풀뿌리자치연구소 이음, 한양대학교 제3섹터연구소, 2007, “주민참여예산제 들춰보기” 자료집.