사회복지시설 평가 기준 이렇게 바꾸자

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사회보장환경조성을 위하여/복지시설평가

2013. 5. 3.

한국장애인복지관협회에서 장애인복지관 서비스 최저기준() 마련을 위해 2013411()에 전국장애인복지관 종사자 대상으로 토론회를 개최한 바 있다.

 

그 토론회에서 총신대학교 백은령교수, 시립서대문농아인복지관 이정자 국장, 충청남도시각장애인복지관 백혜련 사무국장, 보건복지부 장애인권익지원과 차현미 과장이 필자와 함께 토론발표를 하였는데 그 때 발표했던 내용을 재정리해서 올려봅니다.

 

사회복지현장이 '서비스 최저기준''서비스 평가'를 긍정적으로 받아들이지 못하고 왜, 부정적으로 마주하고 있는지에 대해 저 개인적 사견 하에 접근해보았습니다. 본 내용과 관련하여 많은 분들과 함께 앞으로 지속적 대화를 나눌 수 있었으면 좋겠네요^*^

 

 

1. 들어가며

 

일을 논리적으로 추진하고 하고자 하면 용어에 대한 본원적 정의조작적 정의에 대한 이해가 필요하다. 이 세상에서 무엇인가를 처음 추진하는 사람들은 언제나 용어의 정의부터 내렸다. 어떤 분야든지 그 분야의 대가들이 쓴 책을 읽어 보면, 용어의 정의로부터 즉, 본원적 정의로부터 책의 내용을 시작한다. 본원적 정의를 내리고 나면, 저자들은 조작적 정의로 옮겨간다. 그런 다음 저자는 그 조작적 정의에 입각해서 책의 모든 내용을 기술한다(길영로, 2012).

 

이에 본 토론자는 일차적으로 사회복지시설, 서비스, 최저기준 그리고 사회복지시설 서비스 최저기준에 대하여 사전적, 선행 연구적, 법률적 정의를 바탕으로 조작적 정의를 개념화한 후에 사회복지시설 서비스 최소기준 도입, 반영 관련 문제 및 문제점을 짚으며, 장애인복지관 서비스 최저기준()에 대한 제언을 하며 마치고자 한다.

 

 

2. ‘사회복지시설 서비스 최저기준’ 관련 용어 정의

 

2-1. 사회복지시설

 

사회복지시설에 대해서는 사회복지사업법 제2조에서 사회복지사업을 행 할 목적으로 설치된 시설이라고 규정하고 있다.

 

2-2. 서비스

 

2-2-1. 사전적 정의

 

네이버 국어사전에 의하면 생산된 재화를 운반·배급하거나 생산·소비에 필요한 노무를 제공함 또는 개인적으로 남을 위하여 돕거나 시중을 듦을 서비스라고 정의하고 있다. , 노무를 제공하는 행위적 측면과 남을 위한 배려 행위적 측면의 2가지 의미를 제시하고 있다.

네이버 행정학용어사전에 의하면 사회복지서비스는 사회보장 제도의 일종으로서, 불우한 처지에 있거나 사회적으로 열세한 위치에 있는 사람들을 대상으로 전문적인 지식과 방법을 동원하여 그들의 어려운 상황을 해결해 줌으로써 정상적인 사회인으로서 권리를 누리고 의무를 수행할 수 있도록 해주기 위한 공공기관이나 민간단체의 조직적 활동이라고 정의하고 있다.

 

2-2-2. 법률적 정의: 사회복지사업법 제2(정의)에서 ‘ "사회복지서비스"란 국가·지방자치단체 및 민간부문의 도움을 필요로 하는 모든 국민에게 상담, 재활, 직업 소개 및 지도, 사회복지시설의 이용 등을 제공하여 정상적인 사회생활이 가능하도록 제도적으로 지원하는 것을 말한다.’라고 규정하고 있다.

 

2-2-3. 조작적 정의: 사회복지서비스란 정상적인 사회생활을 영위하기 위하여 제도적 지원을 필요로 하는 모든 국민에게 국가·지방자치단체 또는 사회복지시설이 상담, 재활, 직업 소개 및 지도, 사회복지시설의 이용 등을 제공하는 조직적 행위라고 정의할 수 있다. 여기서 중요한 것은 첫째, 사회복지서비스의 주체가 사회복지시설만이 아니라 국가·지방자치단체도 해당한다는 점이고, 둘째, ·관의 조직적 행위라는 것이며, 셋째는 이러한 민관의 조직적 행위는 상담, 재활, 직업 소개 및 지도, 사회복지시설의 이용 등의 생산·소비 관련 노무를 제공하는 행위를 의미한다는 점이다.(사회복지서비스 최저기준의 범위가 설정됨)

 

2-3. 최저기준

 

2-3-1. 사전적 정의: 네이버 국어사전을 살펴보면, 최저(最低)가장 낮음이고, 기준(基準)기본이 되는 표준이라고 정의하고 있다.

 

2-3-2. 조작적 정의: 최저기준은 가장 낮은 기본이 되는 표준이라고 정의할 수 있다.

 

2-4. 사회복지시설 서비스 최저기준

 

2-4-1. 법률적 정의: 사회복지사업법 제43조에서는 사회복지시설 서비스 최저기준의 마련과 최저기준 이상으로 서비스 수준을 유지하여야 한다.’고 규정하고 있고, 시행규칙 제27조에서는 사회복지시설 서비스 최저기준의 영역, 시설 이용자의 인권, 시설의 환경, 시설의 운영, 시설의 안전관리, 시설의 인력관리, 지역사회 연계, 서비스의 과정 및 결과, 그 밖에 서비스 최저기준 유지에 필요한 사항만을 명시하고 있을 뿐 정의에 대한 제 규정이 없는 상태다.

 

2-4-2. 선행 연구 정의

2006년도에 성균관대학교 산학협력단에서 개발한 사회복지시설 서비스 최소기준()’은 최저기준 대신 최소기준이라는 용어를 사용하였고, 본 용어에 대해 이해당사자들로부터 기대(요구)되는 혹은 이해당사자들이 수용할만한 성과의 수준을 말하는 것으로 기술적(prescriptive)이기보다는 다소 일반적(general)인 특성(nature)이 있으며, 구체적인 수치로 제시되기도 함(Mattson, 1992: 29-60)이라고 다소 모호하게 개념을 설정하였다.

2010년도 한국사회복지협의회에서 개발한 사회복지시설 유형별 최소기준()’ 역시 최소기준에 대해 명료한 입장 정리가 안 된 상태라고 말하고 싶다. 그 이유는 사회복지시설 최소기준과 관련해서 인권, 환경, 운영, 지역사회와의 관계, 인력, 서비스 등의 핵심영역에서 보다 선언적인 지침이 될 수 있을 것이다.’라는 당위성과 사회복지시설 서비스 최소기준의 역할과 의의에 대해서만 기술하고 있기 때문이다.

 

2-4-3. 조작적 정의: 앞서 살펴보았던 사회복지시설, 서비스, 최저기준 관련 용어 정의를 바탕으로 사회복지시설 서비스 최저기준에 대해 다음과 같이 조작적 정의를 내려 본다. ‘사회복지시설 서비스 최저기준은 정상적인 사회생활을 영위하기 위하여 제도적 지원을 필요로 하는 모든 국민에게 사회복지시설이 상담, 재활, 직업 소개 및 지도, 사회복지시설의 이용 등을 제공하는 조직적 행위와 관련하여 시설 이용자의 인권, 시설의 환경, 시설의 운영, 시설의 안전관리, 시설의 인력관리, 지역사회 연계, 서비스의 과정 및 결과 등에 관한 가장 낮은 기본이 되는 표준이다.’

 

2-5. 사회복지시설 평가기준

 

2-5-1. 사전적 정의: 네이버 국어사전에서는 평가(評價)물건 값을 헤아려 매김. 또는 그 값. 사물의 가치나 수준 따위를 평함. 또는 그 가치나 수준.’이라고 정의한다. 이에 따르면 평가기준은 사물의 가치나 수준 따위를 평함의 기본이 되는 표준이라고 정의할 수 있겠다.

 

2-5-2. 선행 연구 정의: 2006년도와 2010년도에 연구·발표된 사회복지시설 서비스 최소기준()에는 사회복지시설 평가와 기준에 대한 개념적 정의가 없는 것으로 파악된다.

 

2-5-3. 법률적 정의: 사회복지사업법 제43조의2(시설의 평가), 동법 시행규칙 제27조의2(시설의 평가)에서는 사회복지시설에 대한 3년마다 1회 이상 평가동법 제43조제1항에 따른 서비스 최저기준을 고려한 평가기준 설정에 관해서만 규정하고 있다.

 

2-5-4. 조작적 정의: 사회복지사업법 제43조의2에서 규정하고 있는 시설의 평가정상적인 사회생활을 영위하기 위하여 제도적 지원을 필요로 하는 모든 국민에게 사회복지시설이 상담, 재활, 직업 소개 및 지도, 사회복지시설의 이용 등을 제공하는 조직적 행위(: 시설 이용자의 인권, 시설의 환경, 시설의 운영, 시설의 안전관리, 시설의 인력관리, 지역사회 연계, 서비스의 과정 및 결과 등)의 가치나 수준을 평하는 가장 낮은 기본이 되는 표준이라고 정의할 수 있다.

 

 

3. 사회복지시설 서비스 최저기준과 평가기준의 관계

 

사회복지사업법 제43(시설의 서비스 최저기준), 43조의2(시설의 평가), 동법 시행규칙 제27(시설의 서비스 최저기준), 27조의2(시설의 평가)에 의하면 시설의 평가기준은 법 제43조제1항에 따른 시설의 서비스 최저기준을 고려하여 보건복지부 장관이 정한다.’라고 규정되다. , 사회복지시설 서비스 최저기준이 사회복지시설 서비스 평가기준의 가장 기초적인 기준이 된다고 할 수 있다(이는 곧 사회복지시설의 평가기준이 사회복지시설의 서비스 최저기준을 고려하여 수립되어져야 함을 의미). 다시 말하면 사회복지시설의 서비스 최저기준이 사회복지시설의 평가를 위하여, 평가기준 마련을 위하여 고려되고, 수립되어져야 할 필요가 없다는 것이다. 이와 관련하여 2006년도 사회복지시설 최소기준()에 매우 중요한 내용이 기술되어져 있는데, 그 내용은 다음과 같다.

 

오늘날 그 영향력을 한층 강화하고 있는 뉴라이트(New Right)의 통화주의(monetarism)와 관리주의(managerialism)는 공공부문의 경영개선을 시도하고 있으며, 이를 위해서 공공영역 프로그램에 관한 보다 많은 수행(performance) 정보가 필요함.

이러한 수행 정보를 수집하기 위하여, 서방 선진국에서는 공공영역의 프로그램에 대한 분석과 검토가 상시적으로 가능한 새로운 메커니즘(new mechanism)을 마련해가고 있음(Everitt and Hardiker, 1996: 13-15).

이러한 메커니즘 구축과 관련하여 21세기 초 가장 큰 움직임은 공공비영리조직의 수행을 평가(assessing)하는 수행평가(performance measuring)와 휴먼서비스 기관의 경영개선을 도모하고 있는 기준을 근거(standards-based)로 한 수행점검(performance monitoring)(Fitzpatrick, Sanders, and Worthen, 2004: 47-49).

 

이에 본 토론자는 사회복지사업법 제34조(사회복지시설의 설치), 제40조(시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 폐쇄 등)의 규정 등과 관련하여 동법 제43조에서 규정하고 있는 ‘사회복지시설 서비스 최저기준’의 기능과 역할은 ‘사회복지시설의 경영개선 도모 차원의 수행점검에 목적을 둔 기준’이라고 개념화하고 싶고, ‘사회복지시설 서비스 (최저)평가기준’의 기능과 역할에 대해서는 ‘사회복지시설의 수행 가치를 평가하는 즉, 사회복지시설이 정상적인 사회생활을 영위하기 위하여 제도적 지원을 필요로 하는 모든 국민에게 제공하는 ’상담, 재활, 직업 소개 및 지도, 사회복지시설의 이용 등‘과 같은 조직적 행위의 전반적 가치나 수준에 대한 수행평가’로 개념화하고 싶다.

 

 

 

달리 말하면,

 

  • '사회복지시설 서비스 최저기준'은 '사회복지시설에 대한 최대한의 자율성 보장(효율성 향상) 장치'라고 볼 수 있고,
  • '사회복지시설 서비스 평가'는 최대한의 자율성에 따르는 '사회복지시설이 져야할 책임적 측면(효과성 향상)의 통제장치'

 

볼 수 있다.

 

 

4. 사회복지시설 서비스 최저기준 도입배경에 대한 제 고찰

 

문제(問題: problem)바람직한 상태와 현상간의 차이이며, 해결을 요하는 사항이며, 문제점(問題點)무언가 손을 씀으로써 문제가 해결될 수 있고, 문제의 발생을 미리 방지할 수 있는 것이라는 조작적 정의(길영로, 2012) 하에 상기 용어 정의 등을 토대로 사회복지시설 서비스 최저기준 도입배경과 연구목적에 대해 살펴보도록 하겠다.

 

4-1. 2006년도 사회복지시설 서비스 최소기준(안) 연구목적과 도입배경

 

본 연구 자료집에 의하면 사회복지시설 최소기준의 도입배경에 관하여 다음과 같은 내용이 기술되어져 있다.

 

사회복지시설이 성과평가를 통하여 지속적으로 기관의 서비스를 개선하며, 이러한 활동의 중심에 서비스 이용자를 둠으로서 서비스 질을 확보할 수 있는 것임. 하지만 아쉽게도 우리나라의 경우, 사회복지기관 서비스의 품질관리를 위하여 지속적인 서비스 개선이 이루어지게 하는 공식적인 최소 기준(minimum standards)이 마련되어 있지 않음.

현행, 사회복지시설평가는 정기적으로 주요 수행 정보를 수집하고 시설 서비스 개선에 바로 적용해낼 수 있을 만큼 민감하게 작동하지 못하고 있으므로, 수행 평가와 점검(performance evaluation and monitoring)을 위한 기본인 체계(system) 마련이 필요함.

따라서, 그간에 축적된 사회복지시설평가 결과를 근거로 하여 사회복지시설의 인권, 환경, 운영, 인력, 서비스의 질, 건강과 생활양식 등에 대한 보다 선언적인 지침이 될 수 있는 최소 기준(minimum standards)을 마련하는 것이 필요하며, 이와 동시에 각각의 기준(standards)에 대한 주요 수행 지표(key performance indicators)를 도출하고 기준선(baseline)을 제시하는 사회복지시설 서비스 최소기준() 개발이 요구됨.

 

연구목적에 대해서는 사회복지시설의 수행능력(performance)을 제고하고 서비스의 질(quality)을 높이기 위한 성과 표준(performance standards)의 최저선을 제시하기 위한 차원에서 연구가 이루어졌다고 기술되어져 있다.

 

4-2. 2010년도 사회복지시설 유형별 최소기준(안) 연구목적과 도입배경

 

본 연구 자료집에 의하면 연구목적으로 사회복지시설 최소기준() 마련으로 시설평가 시스템의 완성도를 높이고 평가 업무의 선진화를 도모함으로써 급변하는 사회복지 욕구에 대응하고 사회복지시설의 경쟁력을 강화시키고자 한다.’라고 기술하고 있다.

 

그리고 그 배경으로 사회복지시설은 책임성 검증을 위해 1999년부터 2010년 현재까지 제4차에 걸쳐 사회복지시설 평가가 시행되고 있으며, 그 동안의 평가를 통해 대부분의 사회복지시설들은 시설 환경 및 인적자원 등의 기본적인 요건을 충족하고 있다. 그러나 사회복지시설 평가는 사회복지시설 유형마다 제각기의 평가지표를 사용하고 있어 시설 유형간의 비교분석에 어려움이 있으며, 시설평가가 매우 촉박한 일정으로 진행되므로 평가의 방향성을 확보하는데 한계가 있다.’라는 전제 하에 현 사회복지시설 평가의 문제점을 보완하기 위해 사회복지시설 최소기준 마련이 요구되었으며, 본 연구는 2006년에 개발된 사회복지시설 서비스 최소기준()을 수정·보완하고, 사회복지시설 최소기준에 대한 국제적인 동향을 파악하고 분석하였다.’ 라고 기술하고 있다.

 

4-3. 문제와 문제점

 

앞서 사회복지시설 서비스 최소기준에 대해 본 토론자는 정상적인 사회생활을 영위하기 위하여 제도적 지원을 필요로 하는 모든 국민에게 사회복지시설이 상담, 재활, 직업 소개 및 지도, 사회복지시설의 이용 등을 제공하는 조직적 행위와 관련하여 시설 이용자의 인권, 시설의 환경, 시설의 운영, 시설의 안전관리, 시설의 인력관리, 지역사회 연계, 서비스의 과정 및 결과 등에 관한 가장 낮은 기본이 되는 표준이라고 조작적 정의를 내렸다.

 

그리고 그 기능과 역할에 대해 사회복지시설의 경영개선 도모 차원의 수행점검에 목적을 둔 기준 즉, 서비스 최저기준을 준수하는 차원에서의 자율성 보장의 안전장치라고 설명하였다.

 

덧붙여 법률상 사회복지시설 서비스 최저기준은 사회복지시설 서비스 평가기준의 가장 기초적인 기준이 되기 때문에 사회복지시설의 서비스 최저기준이 사회복지시설의 평가를 위하여, 평가기준 마련을 위하여 고려되고, 수립되어져야 할 필요가 없다고 주장하였다.

 

그런데 상기 두 번의 사회복지시설 서비스 최소기준에 대한 연구에서 연구배경과 목적은 사회복지시설의 서비스 평가에 초점이 맞춰져 있다. 이것이 바로 우리나라 사회복지시설 서비스 최소기준 연구의 문제라고 생각한다.

 

현실적으로 외형은 사회복지시설 서비스 최소기준에 대한 연구이지만 내면은 결과론적으로 사회복지시설 서비스 평가지표 개발에 대한 연구가 되어버리는 것이다. 즉 바람직한 상태와 현상간의 차이(gap)이 존재하는 것이다.

 

이로 인해 3년에 한 번씩 전개되는 사회복지시설 서비스 평가를 맞이할 때마다 사회복지현장에서는 사회복지시설 서비스 기준()’사회복지시설 서비스 평가 지표에 대한 저항이 발생하고 있는 것이고, 사회복지시설 서비스 평가와 관련하여 평가지표에 맞추기 위하여 다양한 형태의 문서 제조 작업 행태가 발생하는 것이다.

 

또한 평가 점수가 높다고 하여도 정부 또는 지방자치단체로부터의 지원은 매우 미흡한 상태이다 보니 사회복지현장에서는 사회복지시설 서비스 평가가 경영개선에 실질적 도움이 거의 되지 않는다는 불만이 제기되는 것이다. , 사회복지시설의 경영개선과 서비스 질을 실질적으로 도모하기보다는 오히려 걸림돌이 되는 측면이 많아지고 있는 것이다.

 

이에 본 토론자는 상기 사회복지시설 서비스 최저기준 문제 측면에서 우리 사회복지현장이 시급히 해결해야 할 두 가지 문제점을 다음과 같이 제안하고 싶다.

 

첫째, 사회복지시설 서비스 최저기준과 사회복지시설 서비스 평가기준 관련 용어의 정의 및 기능과 역할에 대한 명료한 구분이 필요하다.

 

둘째, ‘사회복지시설 서비스 최저기준’이 ‘사회복지시설 서비스 최고기준’으로 설정되어서는 안된다.(선언적이며 방향성 제시형태의 사회복지시설 서비스 최저기준으로 인한 사회복지현장과의 차이(gap)가 지속적 발생하고 있음)

 

 

5. 장애인복지관 서비스 최저기준(안)에 대한 제언

 

5-1. 문제

 

앞서 기술한 사회복지시설 서비스 최소기준() 연구관련 동일한 문제를 가지고 있다고 사료된다.

 

5-2. 문제점

 

5-2-1. ‘서비스 최저기준에 관한 용어의 정의 미흡

 

5-2-2. ‘서비스 최저기준의 연구에 평가를 고려해버림(서비스 최저기준의 역할 부분 참조. ‘서비스 최저기준은 외부평가의 기준이 되고, 시설 평가지표 개발의 토대가 된다라고 함).

 

5-2-3. ‘장애인복지관 서비스 최저기준의 기능과 역할을 장애인복지관 서비스 평가기준(지표)’과 혼동함([1] 참조. 서비스 최저기준이 장애인복지시설 서비스의 질적 수준 향상을 도모하고 이용자 중심의 서비스 및 시설의 선진화를 도모할 수 있다는 관점에서 출발함).

 

5-2-4. 서비스 최저기준의 의의 중 시설 유형별 다양성을 인정하고, 다양화 될 수 있도록 촉진시켜준다.’라는 가장 중요한 부분을 반영하지 못함([1] 참조. 서비스 최저기준이 선언적이며 방향성을 제시해주는 지표라는 것을 모델 수립으로 오인한 것 같음. 이로 인해 오히려 복지관의 다양성을 구속시키고 있다고 사료됨).

 

5-2-5. 서비스 최저기준이 법률규정화 강제규정 됨으로써, 본 기준을 준수하지 못함에 대한 고객 또는 관 차원의 법률준수의무 불이행에 대한 문제제기가 가능함.

 

5-3. 마무리 및 제언

 

본 토론자는 앞서 기술한 사회복지시설 서비스 최저기준에 대한 용어와 기능과 역할에 대한 조작적 정의와 별첨 자료인 [1][2]를 참조하여 [3]과 같이 장애인복지관 서비스 최저기준()’을 별도로 제시하는 것을 제언으로 갈음하면서 본 토론 발표를 마치고자 한다.

 

즉, 필자는 우리나라 사회복지시설 평가지표를 아래 표3(서비스 최저기준(안))과 같이 바꾸는 것이 필요하다고 주장한다.  즉, 아래 [표3]과 같이 사회복지시설 평가지표가 바꿔져야, 사회복지시설의 운영 및 서비스 제공의 효율성과 효과성이 객관적으로, 질적으로 평가될 수 있다고 보며 더불어 사회복지시설의 운영 역량의 강화도 점진적으로 도모할 수 있다고 본다.

 

 

 

 

 

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