2019 도민복지의식 (사회서비스원에 대한)

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사회보장환경조성을 위하여/전문(사회문제 등)

2019. 12. 18.



2022년까지 전국 17개시도 사회서비스원 설립 추진이라는 보건복지부 계획에 기반하여 제주특별자치도에서는 2019년 12월17(화) 도민 대상으로 '도사회서비스원 설립 타당성 주민 공청회'를 개최하였다.


본 공청회에서는 '도사회서비스원 설립 필요성 및 타당성 검토, 그 설립 방향 그리고 운영 모델 모색 등'을 위하여 '제주대학교 산학협력단에 연구 용역 의뢰한 '제주특별자치도사회서비스원 설립 타당성 검토 및 운영방안 연구' 결과가 발표되었다.


필자가 공청회에 참석하지 못한 관계로 아래의 글은 오롯이 공청회 자료집을 바탕으로 작성되었다. 



본 조사는 '일반 도민 349명(69.8%), 사회복지관련 종사자 151명(30.2%)'으로 총 500명 대상으로 실시되었다. (성별 비율을 보면 남성은 168명(33.6%), 여성은 332명(66.4%)이었고, 거주지 비율은 제주시 384명(76.8%), 서귀포시 114명(22.8%) 이었음)


'제주도의 전반적인 복지수준에 대한 인식'을 살펴보면, 전체 평균값이 5점 만점에 2.74로 다소 낮다고 생각하는 것으로 파악되고 있다.


본 인식도 관련해서 다음과 같은 의구심과 문제의식 등을 가져본다.


첫째는 본 조사질문에 대해 모든 응답자가 '도 복지수준'에 대해 어떤 공통된 기준을 적용했을까하는 점이다. 도민 개개인의 인식정도를 체크하는 항목이라고 하더라도 어느 정도의 공통된 범주와 그 기준은 공유되고 있어야 하는 것 아닐까라는 생각을 가져본다. 어쩌면 일반 도민이 생각하는 '도 복지수준 항목과 그 기준'과 사회복지종사자가 생각하는 '도 복지수준 항목과 그 기준'이 많이 상이할 수도 있다는 우려도 가져본다. (* '사회복지 환경이 변화하고 수요가 증가함에 따라 도민들의 복지 욕구를 반영할 수 있는 합리적 기준의 필요성이 제기되고 있어 제주도는 2019년도에 6천만원을 들여 올해 지역사회보장계획의 일환으로 복지기준선 수립을 본격화한다.(제주일보 / 2019.3.14)'는 계획은 알고 있으나, 아직까지 도복지기준선 발표에 대해서는 알지 못한다. 본 조사가 있기 전에 이와 같은 도복지기준이 수립, 적용되고 있었다면 얼마나 좋았을까하는 아쉬움 가져본다.)


둘째는 사회복지사의 도 복지수준에 대한 인식(M=2.67)이 일반 도민의 인식(M=2.77)보다 더 낮다는 것이다. 이와 같은 현상에 대해 도내 사회복지시설은, 민간사회복지현장은 어떻게 받아들여야 하는 것일까. 20세기 도사회복지 대비 21세기 도사회복지의 그 수준은 전혀 달라진게 없다는 의미일까. 본 공청회 자료에 의하면, 2019년 8월말 기준으로 도내 민간사회복지시설은 총 1,246개소로 제시되고 있다. 보건 및 복지분야 예산만 1조원 시대 아닌가. 혹시, 사회의 성장 및 발전 대비 사회복지분야는 여전히 상대적으로 열악하다는 의미일까. 어떤 기준을 바탕으로 도내 복지수준에 대해 이렇게 낮게 평가를 하였을까.


참고로 2017년도 우리나라 지역성평등지수를 살펴보면, 제주도는 타 시도 대비 우수지역(경제활동 1위, 복지 2위 등)으로 분류되고 있다. 그리고 아동청소년으로부터 장애인복지시설에 이르기까지 3년단위로 실시되고 있는 사회복지시설평가에서도 다수의 사회복지시설이 우수 및 최우수사회복지시설로 평가받고 있는 것으로 알고 있다.



민간사회복지시설 서비스 질에 대한 인식도를 묻는 조사영역이다.


본 영역 또한 그 조사결과가 '도 복지수준 인식'과 유사하게 나타났다. 조사 대상자 전체 평균(M)은 2.84(도민은 2.77, 사회복지종사자는 3.00)이었다.


민간사회복지서비스 질에 대한 만족도(M=2.84)가 도 복지수준(M=2.74)에 영향을 미치는 듯한 모양새이다.


본 조사결과 대비 아래와 같은 의구심과 문제의식을 가져본다.


349명의 도민 중에 매해 민간사회복지시설 서비스를 이용하고 있는 도민의 비율은 몇 %정도 될까.(이와 같은 의구심을 가져보는 것은 거의 모든 복지시설이 1년에 1회 정도의 시설 이용 만족도 조사를 실시하며, 그 조사 결과값을 익년도 사업계획에 반영하여 서비스 질, 운영의 질 향상 등을 도모하기 위해 제 나름대로 노력하고 있는 것으로 알고 있기 때문이다. 그리고 그 만족도가 3점대 미만으로 떨어지지 않고 있다고 사료된다.) 


두번째로 사회복지종사자의 사회서비스 제공기관의 서비스 질에 대한 인식 부분이다. M=3.00으로 '도 복지수준(M=2.67)' 보다는 다소 높게 나왔지만, 사회복지현장 종사자라는 관점에서는 역시 이해하기 힘든 조사값이라고 생각된다. 사회복지 전문가인 나 자신이 제공하는 서비스의 질에 대해 나 자신이 낮게 평가한다는 것을 어떻게 받아일 수 있을까. 혹시, 본 조사 대상인 사회복지종사자와 사회서비스 제공기관의 종사자는 다른 존재일까. 어쩌면 민간사회복지시설과 바우처 서비스를 제공하는 사회서비스기관에 대한 용어 혼동 등이 그 원인을 제공하고 있을 수도 있다. 음, 이외에 사회복지시설 종사자의 역량강화와 관련된 문제의식을 가져볼 수 있다. 그러나 사회복지시설평가 기준에 사회복지사 등에 대한 1인 기준 대비 연 평균 30시간이라는 교육시간이 설정되어져 있는 관계로 사회복지종사자의 제 역량이 90년대 말 또는 2000년대 초와 비교시 떨어진다고 볼 수 없다고 사료된다. 이도 아니면, 자신이 근무하고 있는 사회복지시설 운영에 대한 불만을 본 조사 항목을 통해 간접 표출한 것이라고 추정해야 하는 것인가. 바로 아래 조사표에서 알 수 있듯이 사회복지 종사자의 사회서비스 제공기관에 대한 신뢰수준은 M=3.11이다.


세번째는 '도 복지수준'에 대한 조사와 동일하게 '서비스 질 수준'에 대한 기준의 모호함이 상기와 같은 부정적 조사 결과를 이끌어내고 있는 것인가에 대한 고민이 존재한다.



사회서비스 제공기관에 대한 도민 전체의 신뢰 수준은 2.93 (도민 2.86, 사회복지종사자 3.11)이다.


본 조사 결과 대비 의구심과 문제의식은 다음과 같다.


첫째, 앞서 제기했던 문제로서 사회서비스 제공기관이 도내 민간사회복지시설을 의미하는 것인가라는 점이다. 좀 더 들어간다면, 바우처사업수행기관, 민간사회복지이용시설, 민간사회복지거주시설, 사회복지관련 제 사단체 등으로 나누어 살펴봐야할 조사영역이 아닐까 하는 아쉬움을 가져본다.


둘째, '사회서비스 제공기관에 대한 신뢰'는 정확히 무엇을 의미하는 것일까. 운영의 투명성일까 아니면 운영의 전문성일까 이도 아니면 고객 충성도를 뜻하는가. 본 조사에 응한 도민은, 사회복지종사자는 어떤 관점에서 '신뢰'라는 용어를 이해했을까. 그 용어 개념에 대한 인식의 갭이 일정 차이를 보이고 있는 것은 아닐까.


셋째, M=2.86의 응답을 한 도민(349명)중 과연 어느 정도가 사회서비스 제공기관에 자원봉사자, 후원자, 이용자 보호자 또는 기타 지역자원 등으로 관계를 맺고 있을까. 사회서비스 제공기관과 지속적 관계를 맺고 있는 도민과 그렇지 않은 도민 상호간 의식에는 유의미한 차이의 값이 혹시 존재하고 있지 않을까.


넷째, 사회복지종사자는 왜 자신이 몸담고 있는 사회서비스 제공기관에 부정적 신뢰 점수를 부여했을까. 그 기준이 무엇이고, 원인이 무엇일까. 혹시 도내 사회서비스 제공기관과 그 제공기관에서 근무하는 사회복지종사자간 사이에 불신(M=3.11)이 존재하고, 이로 인하여 사회서비스 질을 최상의 상태로 유지시키지 못하고 있으며(M=3.00), 그 결과 도 복지수준 전반에 대한 인식이 부정적으로 표출(M=2.67)되고 있는 것은 아닐까.  



도에서는 '도 복지수준, 도내 사회서비스 제공기관의 서비스 질, 도내 사회서비스 제공기관에 대한 신뢰 수준 등'에 대한 조사연구결과를 바탕으로 '사회서비스원 설립에 따른 복지체감도'에 대해 도민에게 물었다.


본 조사결과 전체적으로는 3.56의 체감도(도민 3.64, 사회복지종사자 3.37)를 보였다. 전반적으로 사회서비스원 설립으로 인한 복지체감도가 향상될 것이라고 생각한다고 볼 수 있으나 그 내면을 들여다보면 꼭 그렇지 않다는 것을 알 수 있다. 우선 도민(349명) 입장에서는 '도 복지수준 만족도'가 2.77에서 3.64로 그 복지체감도가 향상될 것으로 인식하고 있는 것으로 알 수 있다. 그렇지만 사회복지종사자(151명)는 상대적으로 매우 조심스러운 입장을 보이고 있다. 도 복지수준에 대한 만족(2.67) 대비 복지체감도 향상을 3.37정도밖에 인식하지 않고 있기 때문이다. 즉, 도 복지수준에 대한 부정적 인식, 기존 사회서비스 제공 기관에 대한 신뢰와 그 제공 서비스 질에 대해 부정적이었던 입장이었기에, '사회서비스원'이라는 대체 공급기관의 존재감에 거는 기대치가 상대적으로 매우 높아야 하는데 상대적으로 그 기대치가 낮다는 것이다. 최소한 도민이 보여주고 있는 3.64라는 인식도를 넘어서는 인식도를 보여줘야 바람직한 것이라고 사료된다. 그런데 이와 같은 기대를 충족시켜주지 못하는 조사결과를 보이고 있다는 것은 사회서비스원에 대해 사회복지종사자의 신뢰와 기대가 그리 높지 않다고 볼 수 있는 것이다. 


이외에 본 조사에 응한 총 500명의 도민이 보건복지와 제주도에서 추진하고 있는 사회서비스원의 개념과 그 기능과 역할 그리고 타 시도 사회서비스원 운영 사례 등에 대해 어느 정도 인지하고 있는 상태에서 답하고 있는지에 대해 고민을 할 필요성이 있다고 본다. 이에 대한 명확한 인지와 인식이 없는 상태에서는 5점 척도 대비 4점이상을 당당히 체크하기가 그리 쉽지 않다.



자, 그렇다면 사회서비스원 설립 복지체감도 향상에 대한 M=3.56의 값의 원천을 한번 살펴보자.


본 조사연구결과를 살펴보면, '사회서비스원 역할 필요도'에 대한 인식도 값이 나와 있다. 어쩌면 본 값에 의해 도민은, 사회복지종사자는 어떤 이유로 '도 복지수준과 사회서비스 질 그리고 사회서비스 제공 기관에 대한 신뢰 등'에 대해 답했는지도 추정해볼수 있을 것이다.


먼저 조사분석결과를 살펴보자.


'전체'적으로는 (1) 지역사회돌봄체계 구축연계사업(M=4.11) (2) 종사자처우개선(M=4.02) (3) 인력지원(M=3.89) (4) 서비스관련계획수립지원(M=3.86) (5) 정책연구 및 개발(M=3.85) (6) 직접사회서비스제공(M=3.83) (7) 사회서비스 질 제고관련 연구(M=3.80) (8) 사회서비스제공기관 컨설팅지원(M=3.77) (9) 사회서비스 표준운영모델개발제공(M=3.73) (10) 민간제공기관운영지원(M=3.73) (11) 재가서비스통합연계제공(M=3.71) 등의 순으로 사회서비스원의 제 기능과 역할에  답하였다. 본 결과를 바탕으로 재정리해보면, 사회서비스원의 제 역할을 '직접사회서비스제공, 조사연구(사회서비스 관련 정책, 모델 등 연구개발 및 보급사업), 민간복지시설지원(지역사회돌봄사업체계구축 및 연계, 컨설팅, 종사자처우개선 등)'와 같이 3개로 구분지어볼 수 있겠다.


이와 같은 조사결과는 본 조사에 응답한 '전체(500명)'의 입장은 상기 3가지 역할 영역 중 '민간복지시설지원 영역'에서의 사회서비스원의 존재 가치를 중요하게 느끼고 있음을 알 수 있다. 그럼 도민들이 이렇게 생각하는 그 이유는 무엇일까. 어쩌면 시도 차원에서 도내 민간사회복지시설의 제 기능과 역할의 연계, 협력 도모를 이끌어내줘야 하는데 이를 하지 못함으로 인하여, 민간복지시설 상호간 자발적으로 이와 같은 연계협력 구도를 구축해야 하는데 이를 소홀히 하고 있기에 이에 대한 진두지휘를 할 어떤 존재의 필요성을 공통적으로 느끼고 있다고 봐야하지 않을까. 


그렇다면 조금 시야를 좁혀 살펴보자.


'도민(349명)' 입장에서는 어떤 입장을 보이고 있을까.


도민은 사회서비스원의 필요성에 대해 '지역사회돌봄체계구축(M=4.16) 하에 직접사회서비스 제공(M=3.91)하면서 도내 사회복지분야에 양질의 인력지원을 도모(M=3.90)함과 더불어 사회복지종사자 처우개선을 위해 노력(M=3.95)해야 한다.'고 하고 있다. 


그렇다면 '사회복지종사자(151명)'입장에서는 어떤 시각을 갖고 있을까. 


사회복지종사자는 사회서비스원 제 역할 대비 '종사자 처우개선(M=4.18)'에 대해서만 4점 이상으로 높게 생각하고 그 외 항목에 대해서는 3점대의 인식도를 보이고 있었다. 이를 순서대로 보면, 지역사회돌봄체계구축연계(M=3.99), 인력지원사업(M=3.86), 정책연구 및 개발(M=3.81), 서비스관련계획수립지원(M=3.80), 사회서비스제공기관 컨설팅지원(M=3.72), 사회서비스질제고관련연구(M=3.70), 사회서비스 표준운영모델개발제공(M=3.68), 직접사회서비스제공(M=3.63), 민간제공기관운영지원(M=3.61), 재가서비스통합연계제공(M=3.71)과 같다.


이와 같은 사회복지종사자의 입장을 한 문장으로 정리하면 '사회서비스원은 직접사회서비스 제공을 하기보다는 민간사회복지시설의 역량강화 및 연계협력 등을 도모하는 조사연구 및 컨설팅 기관으로 운영되었으면 좋겠다.'는 생각을 가지고 있다고 사료된다.


결론적으로 사회서비스원의 존재가치를 도민들은 '1차적으로는 지역사회돌봄시스템 구축, 운영에 필요한 민간 또는 민관 네트워크 구축에 두고 있으며, 2차적으로는 동 네트워크 관리운영 차원에서 민간사회서비스 제공 기관과 소속 종사자의 제 역량강화 등을 도모하는 컨설팅'에 두고 있다고 하겠다.


그렇다면, 이와 같은 존재가치를 지니고 있는 사회서비스원의 설립/운영 효과에 대해서 도민들은 어떻게 생각하고 있을까. 아래에 제시되어져 있는 다수의 조사결과를 함께 살펴보면, 그 효과 정도에 대해 매우 긍정적이지는 않다라고 추정된다.










도민의 '도 복지수준'에 대한 인식은 M=2.74였고, 사회서비스 제공기관의 서비스 질에 대해서는 M=2.84를, 사회서비스 제공기관에 대한 신뢰수준에 대해서는 M=2.93이었음을 상기하자. 그리고 '사회서비스원의 필요성'에 대해 도민 전체(500명)은 '(1) 지역사회돌봄체계 구축연계사업(M=4.11) (2) 종사자처우개선(M=4.02) (3) 인력지원(M=3.89) (4) 서비스관련계획수립지원(M=3.86) (5) 정책연구 및 개발(M=3.85) (6) 직접사회서비스제공(M=3.83) (7) 사회서비스 질 제고관련 연구(M=3.80) (8) 사회서비스제공기관 컨설팅지원(M=3.77) (9) 사회서비스 표준운영모델개발제공(M=3.73) (10) 민간제공기관운영지원(M=3.73) (11) 재가서비스통합연계제공(M=3.71) 등의 순으로 답하였음을 기억하자.


이와 같은 상황이라면, 향후 도내 사회서비스원 설립으로 인한 도민의 기대효과성에 대해 도민의 만족 인식은 최소 4점대 이상이 나와야 적절한 것으로 추정해볼 수 있을 것이다. 그러나 앞에서 필자는 '사회서비스원의 설립/운영 효과에 대해 도민들이 전반적으로 아주 낙관적으로 생각하지는 않는것 같다.'고 지적하였다.


그 이유가 무엇인지 좀 더 자세히 살펴보자.


첫째 <표3-6: 사회서비스원이 도민에게 미치는 도움 인식>에 대해 응답자 전체(500명)는 M=3.57(도민 3.67, 사회복지종사자 3.34)의 기대치를 보였다. 도 복지수준에 대한 인식도가 M=2.74에서 M=3.57로 상승했다고 간접 추정해볼 수 있겠으나, 사회서비스원이라는 새로운 기관을 만든다는 가정 하에서 보면 그 상승폭이 그리 높지 않다고 사료된다.


둘째 <표3-7: 사회서비스원 설립에 따른 사회서비스 질적 향상 도움 인식>에 대한 응답이 M=3.54(도민 3.63, 사회복지종사자 3.32)의 인식도를 보였다. 사회서비스의 질에 대한 만족 인식이 M=2.84에서 M=3.54로 상승하고 있다고 볼 수 있겠으나 그 상승폭이 그리 높지 않다는 것이 문제라고 생각된다. 특히 사회복지종사자의 인식은 M=3.00에서 M=3.32로의 소폭의 상승 효과를 보이고 있을 뿐이다.


셋째 <3-8: 사회서비스원 설립에 따른 기관 신뢰성 향상 도움 인식>을 살펴보자. 도민의 사회서비스 제공기관에 대한 신뢰정도는 M=2.93이었다. 이와 관련해 도민 입장에서는 조사를 통해 사회서비스원이 '사회서비스 질 제고관련 연구(M=3.80), 사회서비스제공기관 컨설팅지원(M=3.77), 사회서비스 표준운영모델개발제공(M=3.73)' 등을 행해야 한다고 하였다. 그런데 이런 사회서비스원 설립이 도내 사회서비스 제공 기관 신뢰성 향상에 어느 정도 도움이 되는지에 대해 도민(500명)에게 묻자, M=3.49 정도 도움이 된다고 응답한 것이다. 생각외로 낮은 수치의 인식도라고 생각한다. 어쩌면 사회서비스원에 대해 막연한 기대감이 있지만 그 기대감이 현실적으로는 반영되지 않을 것이라는 우려를 도민들이 잠재적으로 인식하고 있다고 볼 수 있지 않을까. 특히, 사회복지종사자(151명)는 도 사회서비스 제공기관에 대한 신뢰수준에 대해 M=3.11을 보였는데, 사회서비스원 설립에 따른 사회서비스 제공기관 신뢰 향상에 대해서는 M=3.39정도라고 함으로써, 신뢰 향상 효과에 대해 부정적임을 추정할 수 있었다.


넷째 이 밖에 사회서비스원 설립에 따른 <3-9: 일자리 질 향상>, <3-10: 인력 역량 강화 도움>, <3-11: 연구개발 역량 강화 도움> 그리고 <3-13: 서비스 누락 및 중복문제 해소> 등에 대해 도민들은 어떻게 생각하는지 살펴보자. 먼저, 사회복지분야 일자리 질 향상에 대해서는 M=3.66을, 사회복지분야 인력 역량강화 도움에는 M=3.61을, 사회복지분야 연구개발 역량 강화에는 M=3.51을 그리고 사회복지분야 서비스 누락 및 중복문제 해소에는 M=3.48의 도움이 존재할 것으로 인식하고 있음이 파악되었다.


여기서 걱정되는 것은 '사회복지분야 서비스 누락 및 중복문제 해소에 대한 도움 인식 정도가 M=3.48'밖에 되지 않는 점이다. 이렇게 생각하는 이유는 '사회서비스원의 제 역할 필요성'에 대해 질문시 '지역사회돌봄체계 구축연계 역할 및 필요성'에 대해 도민들은 M=4.11로 가장 우선시하였기 때문이다. 사회복지분야 서비스 누락 및 중복문제 해소를 위한 지역사회돌봄체계 구축 및 연계가 사회서비스원을 중심으로 전개되었으면 하는 바램은 가져보지만, 실질적으로 사회서비스원일 설립, 운영되기 시작하면 그 기능과 역할을 제대로 할 수 없을 것이라는 부정적 인식이 또는 걱정이 깔려져 있는 것이다. 이는 사회서비스원이 그 동안 없어서 사회복지분야 서비스 누락 및 중복 문제가 나타나고 있는 것이 아니라 다른 원인이 존재한다는 것을 암시하고 있다고 볼 수 있다.



여하튼, 조사연구결과를 바탕으로 한 다양한 추론에도 불구하고 사회서비스원 설립은 추진될 것이다. 그럼 동 사회서비스원의 제 기능과 역할을 안정적으로 도모하기 위해 어떤 점이 필요하다고 도민(500명)들은 생각하고 있는지 알아보자.


도민들은 사회서비스원의 성공적 운영을 위해서는 '운영예산의 안정적 확보(302명, 60.4%), 인력의 전문성 확보(87명, 17.4%), 지자체와의 협력적 관계 형성(68명, 13.6%)'을 우선 3순위 요인으로 꼽고 있다.


그런데 이 성공요인들은 사회서비스원에만 적용되어지는 것일까.


한 번 생각의 전환을 가져보자. 어쩌면 이 3가지 성공 요인이 도민과 사회복지종사자가 사회서비스원이든, 민간사회서비스 기관이든지... 지자체와의 관계에서.... 운영적 차원에서 필수적으로 구비했으면하는 바램사항이 아닐까. 운영예산이 안정적으로 확보되어져야 한다는 것은 '종사자 처우개선(M=4.02)'을 전제로 하는 요인일 것이고, 인력의 전문성 확보는 '인력지원(M=3.89), 서비스 관련 계획 수립 지원(M=3.86), 사회서비스제공기관 컨설팅(M=3.77)'을 내포할 것이고, 지자체와의 협력적 관계 형성은 '지역사회돌봄체계 구축(M=4.11),  직접사회서비스제공(M=3.83), 정책연구 및 개발(M=3.85), 재가서비스통합연계제공(M=3.71)'과 관련이 있기 때문이다.


참고로 아래의 그림 3개는 제주특별자치도사회서비스원의 운영 기본방향과 조직체계 그리고 핵심기능에 대한 내용을 담고 있다. [끝]







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