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[질라라비/202104] ‘서비스산업발전기본법’을 둘러싼 의혹과 문제점 / 제갈현숙

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[비정규직 투쟁]/투쟁소식·이슈

2021. 4. 6.

■ 정책포커스

 

‘서비스산업발전기본법’을 둘러싼 의혹과 문제점

 

제갈현숙 • 철폐연대 부설 노동권연구소 연구위원

 

 

 

1. 의혹: 진술인에 대한 배제의 기술

 

2011년 기획재정부 발의로 시작된 서비스발전기본법은 18대 국회부터 20대 국회에 이르기 까지 모두 폐기되었지만, 21대 국회에서 또 다시 법안 상정되었다. 이전과 달라진 상황은 20대 국회까지 노동ㆍ시민ㆍ중소자영업 진영과 함께 반대했던 더불어민주당이 일부 법안을 수정한 후 야당인 국민의힘과 함께 이 법안을 통과시키겠다는 강력한 의지를 가졌다는 점이다.

이 법안에 반대하는 노동․시민 진영과 중소자영업 단체는 지난 2월 25일 국회 기획재정위원회(이하 ‘기재위’) 법안공청회 이전에 긴급하게 토론회1)를 진행하였다. 필자는 이 토론회의 기조 발제를 맡게 되면서, 25일 기재위 법안공청회의 진술인으로 지명되었다. 토론회 직후 다양한 영역에서 제기되었던 문제점과 의견을 종합해서, 22일 완성된 진술문을 기재위 공청회 담당 부서로 송부했다. 그런데 23일 오후, 기재위 간사단2)이 이번 공청회에 필자를 부르지 않기로 했다는 결정을 기재위 행정관으로부터 전달받았다. 필자는 배제의 이유에 대해 물었지만 담당 행정관은 뚜렷한 답변을 하지 못했다.

기재위 간사단은 법안공청회를 이틀 앞두고, 특정 진술인의 진술문을 받은 직후 근거 없이 진술인을 배제했다. 이러한 일방적 조치는 두 가지 문제를 가진다. 우선 이미 확정된 진술인을 간사단의 취향대로 변경할 수 없다는 점, 둘째, 진술문이 접수된 이후 곧바로 해당 진술인을 배제했다는 점은 법안에 대한 이견을 공청회에서 배제하겠다는 의지로 충분히 이해될 수 있다는 점이다. 시민들의 촛불혁명으로 세운 정권 하에서 정부여당이 위원장과 간사 절반을 담당하는 국회 상임위원회의 대단한 수준을 필자는 의도치 않게 체감하였다.

새로운 법안을 제정하기 위해서는 다각적인 측면에서 향후 예측되는 다양한 영향들이 검토되어야만 한다. 그러므로 이견을 가진 계층이나 집단에 대한 의견 청취는 무엇보다 중요하다. 그런데 필자는 어떤 이유도 듣지 못한 채 배제되었고, 책임 있는 그 누구로부터 사과도 해명도 받지 못했다. 무엇보다도 25일 공청회에서 노동자와 시민, 중소영세업자의 이해를 대변했던 진술인은 없었다. 이 글은 기재위 서비스산업발전기본법 공청회에 제출했던 진술문을 중심으로 서비스산업발전기본법의 문제점을 살펴보고자 한다. 지난 10년간 법안이 발의되고 폐기되는 동안 이 법안이 노동자와 시민들의 삶에 미칠 영향은 심도 있게 조명되거나 이슈화되지 못했다. 그러나 이 법안이 제정된다면 향후 우리 사회에 미칠 여파는 상당히 우려스러운 상황이다. 그 내용이 무엇인지 살펴보자.

 

1) 지난 2월 22일(월) 참여연대 아름드리홀에서 공공운수노조, 무상의료운동본부, 민주노총, 보건의료단체연합, 정의당 장혜원 의원실, 참여연대, 한국노총, 한국중소상인자영업자총연합회가 공동 주최한 “서비스산업발전기본법, 누구를 위한 법인가?”토론회가 진행되었다. 이 글은 토론회에 제시됐던 단체별 의견을 종합적으로 반영하였다.

2) 참고로 현재 국회는 17개 상임위원회가 있고, 각 위원회는 위원장과 교섭단체별로 간사 1인을 둔다. 기획재정재위원회는 더불어민주당 소속 15명, 국민의힘 9명, 비교섭단체 2인(정의당 장혜영 의원과 기본소득당 용혜인 의원)으로 26인으로, 이 중 위원장은 윤후덕 의원(더민), 간사로는 고용진 의원(더민)과 류성걸 의원(국힘)이 담당하고 있다.

 

2. 10여 년간 서비스산업발전기본법안의 폐기 이유

 

21대 국회에서 서비스발전기본법(이하 ‘서발법’)은 이원욱 의원안, 추경호 의원안, 류성걸 의원안으로 재발의 되었다. 세 가지 법안은 제3조 ②항/③항, 제5조 ①항/⑥항/⑦항, 제6조 ③항/④항, 제9조②항 14, 제10조 ⑧항, 제20조만 빼고, 이전 국회 회기에서 폐기됐던 기획재정부(이하 ‘기재부’) 원안과 동일하다. 18대 국회에서 20대 국회까지 노동‧시민 진영이 서발법을 반대했던 거시적 이유는 다음과 같다.

첫째, 교육과 의료 등 공공서비스를 여타 서비스산업과 구분 없이 전체 서비스산업으로 포함시켜 민영화 논란이 야기된다는 점이다. 둘째, 2014년 초 박근혜 정부에서 ‘보건·의료, 교육, 관광, 금융, 소프트웨어’를 5대 유망 서비스산업으로 지목하면서 재차 서발법 통과가 강조되었다. 이에 보건·의료, 교육, 문화 등과 같은 공공서비스 영역의 광범위한 산업화 및 영리화에 대한 우려가 심화되었다. 셋째, 기재부 중심의 선진화위원회가 향후 복지 및 공공서비스 영역을 총괄하는 것에 대한 우려와 함께 기재부의 과도한 권한 강화, 넷째, 정부가 주도하는 대기업 중심의 서비스산업 재편 및 구조조정 가능성이 예상되었다.

그러나 21대 국회에 발의된 법안은 이러한 문제점들이 보완되지 못한 채 제출되었다. 21대 국회에 재발의 된 서발법의 문제점을 공공성 파괴, 의료민영화 심화, 헌법정신 위배, 기재부의 과도한 독점권 강화 측면에서 살펴보자.

 

 

3. 21대 국회 서발법의 문제점

 

1) 필수 공공서비스의 상품화 및 영리화와 공공성 침해

 

서발법 제2조(정의)에서 ‘서비스산업이란 농림어업이나 제조업 등 재화를 생산하는 산업을 제외한 경제활동에 관계되는 산업으로서 「통계법」제22조 제1항에 따라 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류에 의한 서비스업’으로 16개 산업대분류를 모두 포함한다.

 

 

 

 

<표 1>과 같이 서비스산업에는 광범위한 공공서비스 영역이 모두 포함된다. 특히 생활편의시설, 사회복지 및 사회서비스, 문화, 교육, 철도 및 교통, 보건ㆍ의료 등 필수 공공서비스가 구분 없이 편재되어 있다.

Covid-19 이후 정부는 K-방역을 외치며 노동자와 시민의 협조를 요구해 왔다. 지난 2020년을 안전하게 지켜 줬던 보건ㆍ의료 및 돌봄 영역의 노동자, 유통노동자, 공무원들에게 적절한 보상과 보호가 필요했다. 그러나 정부는 실질적인 보장보다는 ‘덕분입니다’ 캠페인으로 위기상황을 돌파하고자 했고, 이에 공공성 제고에 대한 사회적 공감대가 더욱 확대되었다. 친시장적이고 경쟁력 중심으로 의료체계를 이루어 왔던 미국의 경우 Covid-19 누적사망자 수가 49만 9천 명(2021. 02. 22 기준)으로 전 세계 누적사망자 246만 명의 20% 이상을 차지했다. 의료체계 및 사회보장에 대한 공공성을 담보하지 못한 미국식 시장모델이 가진 단점은 전시보다 더 많은 사망자를 발생시켰다는 오명을 남기며, 미국이 과연 선진국인지에 대한 의문까지 제기되었다. 이러한 시국에 공공성 파괴의 잠재력을 지닌 법안 상정은 시대정신과 시민들의 정서와는 매우 동떨어졌을 뿐만 아니라, 공공성 확대의 필요성에 부합하지 못한 법안으로밖에 평가될 수 없다.

 

2) 의료민영화를 심화시킬 수 있는 법안의 기만성

 

발의된 세 법안은 ‘의료민영화’ 법안이란 비판을 피해가기 위해 관련법 일부 법을 제외하는 방식을 선택했다.3) 그러나 서발법에 적용받게 되는 보건․의료 관련법은 밝혀진 것만도 55개에 해당된다. 또한 「보건의료기술진흥법」, 「첨단의료재생법」, 「제약산업육성특별법」 등 보건산업 관련 다수의 개별법을 통해 의료민영화는 충분히 가능하다.

기재부 제1차관 김용범(제382회 기재위원회 회의록. 2020년 11월 23일)은 “이원욱 의원안이나 위원장님(류성걸 의원) 내신 것은 3개 내지 4개를 배제하는 걸로 돼 있잖아요. 그리고 나도 사실 보건ㆍ의료 관련 분야 법이 55개입니다. 그래서 3개 내지는 4개 분야가 적용 배제가 된다 하더라도…. 서발법 체계 내에서 가능한 보건사업 육성은 상당히 효과적으로, 종합적으로 지원할 수 있다, 그렇게 봅니다.” 김용범 차관 스스로도 3개 내지 4개 법 적용이 배제되더라도 의료민영화 행보에는 별다른 영향을 미치지 않는다고 인정한 진술에 해당한다. 또한 「보건의료진흥법」으로 영리자회사 허용이 가능하고,「의료기기산업육성 및 혁신의료기기 지원법」은 안전과 효과에 대한 의학적 근거 없이 특정 의료기기를 혁신의료기기로 지정 가능하다. 「첨단재생의료 및 첨단바이오약품 안전 및 지원에 관한 법」은 바이오의약품(줄기세포, 유전자치료제)에 대해 쉽게 허가될 수 있는 내용이 통과되었다. 즉 3~4개 법안을 배제하더라도 현재 이미 통과된 개별 법안으로 충분히 의료민영화 진행이 가능하고, 서발법을 통해 더욱 효율적이며 전폭적으로 추진될 수 있다.

그리고 각종 지침, 가이드라인, 시행령을 통한 의료민영화는 이미 진전되었고, 서발법은 이러한 형태의 의료민영화를 더욱 가속화 시킬 것으로 예상된다. 건강증진ㆍ예방ㆍ만성질환관리 관련 규제는 이미 국민건강증진법, 국민건강보험법, 의료법 등의 통제를 벗어나 있다. 2020년 정부는 <건강관리서비스 가이드라인>을 통해 “비의료건강관리서비스”라는 신종 개념을 창조했다. 그 결과, 건강증진ㆍ예방을 목적으로 상담 및 교육하는 행위를 영리기업체(특히 민간보험사)에 허용하였다. 서발법 위원회의 위원장인 기재부 장관은 3법 혹은 4법을 거치지 않고, 우회하는 방식으로 건강증진, 예방, 상담, 교육 및 만성질환치료행위를 민간보험사를 비롯한 기업체에 합법적으로 넘겨줄 수 있는 통로를 마련할 수 있다. 정부는 「개인정보보호법」 개정을 통해 가명 처리한 정보를 기업이 공유하고 매매할 수 있도록 허용했다. 가명 처리된 정보는 다른 정보와 결합되면 식별이 가능하다. 의료데이터의 경우 민감성이나 재식별 가능성이 높아서 이에 대한 위험성을 정부 스스로 인정(관계부처합동 2020년 10대 산업분야 규제혁신 방안)하였지만, <보건의료데이터활용 가이드라인>를 발표하면서 가명 처리 가능한 정보는 의료법 적용 대상이 아니라는 억지를 부렸다. 그 결과 의료정보일지라도 가명 처리되면 기업이 공유, 매매할 수 있게 되었다. 이 역시 우회적 방법으로 의료법 개정을 거치지 않고 서발법만으로도 충분히 환자 개인의 정보가 상업적으로 활용될 수 있는 사례가 된다.

의료민영화는 정부여당과 야당이 배제했던 의료법을 통하지 않더라도, 기본법이라는 이름으로 개별법과 우회적 지침 등을 통해 강화될 수 있다. 노동자와 시민들이 강력하게 반대했던 각종 의료민영화 반대에 대해 정부가 이제까지 적용해 온 방식과 이를 총괄할 수 있는 서발법으로 지극히 ‘합법적’인 절차를 거쳐 의료 자본의 이해를 충분히 실현할 수 있는 법제정의 의미를 가진다.

 

3) 추경호 의원(국민의힘)은 ‘「의료법」제15조, 「국민건강보험법」 제5조, 제41조, 제42조 등 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 다른 법률에서 정하는 바에 따름’으로, 이원욱 의원안(더불어민주당)은 ‘「의료법」, 「약사법」, 「국민건강보험법」 및 「국민건강증진법」에서 규정한 사항에 대해서는 이 법을 적용하지 아니함’으로, 그리고 류성건 의원안(국민의힘)은 ‘「의료법」, 「약사법」, 「국민건강보험법」에서 규정한 사항에 대해서는 이 법을 적용하지 아니함’으로 의료관련 법안을 제외하는 방식을 선택했다.

 

3) 헌법상 ‘포괄위임금지’ 원칙에 위배

 

대한민국 헌법 제75조는 ‘대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임 받는 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령으로 발할 수 있다.’고 정한 바 있다. 즉 대통령의 포괄위임에 대해 헌법적으로 적절하지 않다는 점을 명시한 내용이다. 2015년 6월 1일 박근혜씨와 청와대의 국회법 개정안에 대해 위헌 여부 논란이 일자 당시 새정치민주연합 박영선 의원은 헌법 제75조를 환기시키며, “법률에 위임받은 범위를 벗어난 시행령(대통령령)은 위헌”이라고 SNS에 게시하였다. 정부여당이 되면 소위 ‘내로남불’ 행태가 반복되는 전통이 이어지는 가운데 서발법상 대통령의 위임 범위는 막연하고 방대하게 열려 있다.

서발법은 적용 대상을 네거티브 방식으로 규정하기 때문에 농림어업, 제조업을 제외한 모든 영역이 대상이 될 수 있고, 통계법상 한국표준산업분류에 의한 서비스업 역시 구체적인 범위가 특정되지 않았다는 점에서 포괄위임금지 원칙에 위배된다고 볼 수 있다. 서비스산업의 범위가 행정입법으로 포괄위임 될 경우, 건강권, 교육권, 사회권과 같은 국민의 기본권이 시장논리와 산업논리에 의해 침해될 수밖에 없다. 그러나 그 어떠한 법률도 권력도 국민의 기본권을 침해할 수 없다.

 

4) 기재부 중심의 권한 집중과 권력 독점의 심화

 

서발법으로 기재부는 서비스산업 전반에 대한 막대한 권한과 권력을 부여 받게 된다. 기재부는 서비스산업선진화위원회 혹은 서비스산업발전위원회(이하 ‘위원회’)의 구성과 운영, 기본계획 수립을 주도하게 된다. 위원회는 서비스산업과 관련한 법령을 제정하거나 개정할 때 의견을 제시할 수 있다. 5년마다 서비스산업발전 기본계획이 수립되어야 하고, 관계중앙행정기관의 장은 기본계획에 따라 연도별 시행계획을 수립‧시행하며, 이를 기재부 장관에게 제출해야 한다. 관계중앙행정기관은 서비스산업과 관련되는 사무를 관장하는 중앙행정기관으로 사실상 모든 부처(복지부, 교육부, 문화체육관광부, 법무부 등)가 중앙행정기관이 된다. 현재도 기재부는 재정 및 예산, 공공기관을 총괄을 하는 ‘갑중의 갑’인데, 이러한 무소불위의 권한 부여는 부처 간 상호견제와 균형을 더욱 심각하게 위협할 것이다.

기재부 권한에 대한 법안 내용은 이전 법안들과 조금도 달라지거나 보완되지 않았다. 기재부 중심으로 구성된 위원회에서 모든 사안에 대한 직접적인 영향력뿐만 아니라, 광범위하고 포괄적인 권한 행사가 가능하다. 막강한 권한을 더욱 거대하게 부여 받게 될 기재부는 보건ㆍ의료, 복지, 교육, 방송ㆍ통신, 문화ㆍ예술 등 사회공공성 영역 전반을 관할하고 통제할 수 있는 구체적인 실권이 마련된다. 이러한 권한으로 타 부처의 자율권은 심각하게 침해될 뿐만 아니라, 대기업 중심의 산업진흥정책 위주로 서비스산업발전 기본계획이 수립될 가능성이 농후하다. 이에 한국중소상인자영자총연합회 이원성 사무총장은 “유통 서비스산업은 중소상인들이 오랫동안 포진하여 영업행위를 해왔던 고유한 업이었다. 그러나 최근 유통 대기업들은 대규모 투자유치를 통해 대형마트, 복합쇼핑몰, 아웃렛 등으로 시장을 독식해왔다”고 비판한다.

또한 위원회 구성에 있어 비민주적, 권력 편향적 위험성이 다분하다는 것이다. 서발법안 제9조와 제10조의 서비스산업선진화위원회 혹은 서비스산업발전위원회는 위원장 2명(기재부 장관 고정), 당연직 위원으로 관계중앙부처 장과 정무직공무원으로 구성된다. 총 35명 이내로 구성될 위원회에서 위촉위원은 과반수가 되도록 하고 있다. 위촉위원은 서비스산업 발전과 관련한 지식과 경험이 풍부한 사람 중에서 관계중앙행정기관의 장의 추천을 받아 위원장이 성별을 고려하여 위촉하도록 했다. 이런 방식으로는 위촉위원들의 대표성 부재와 투명하지 못한 위촉 절차가 예상되고, 정부 편향적이거나 대기업 편향적인 위촉위원 구성도 가능하다. 그러나 전 산업에 영향을 미치는 만큼 서비스산업의 다층적, 다종적, 노사 간 이해관계가 반영되어야 하며, 시민대표의 참여도 보장되어야 한다. 그러나 이와 같이 기본적인 민주적 요소는 서발법에서 실종되었다.

 

 

4. 어떻게 먹고 살 것인가?: 정부‧자본 VS 노동자‧시민

 

코로나 이후 서민의 삶은 더욱 팍팍해졌다. 어디선가 동학개미가 돈을 벌었다고 하고, 어디선가 아파트 값이 뛰어 올라서 부자가 됐다고도 한다. 그런데 우리 주위 이웃들은 일터가 사라질까봐 줄어들까봐 전전긍긍하고 있다. 이러한 기회를 틈타 정계에서 서비스산업을 선진화하여 먹고살 수 있도록 방법을 만들겠다고 한다. 최근 LH공사 비리 사건을 접하는 서민들은 공권력과 법체제가 하루하루 요행보다는 노동해서 먹고사는 이들을 보호하지 않는다는 점에서 커다란 상실감을 느끼고 있다. 시민의 기본권을 지켜주는 보건, 의료, 교육, 문화, 환경은 시장의 논리보다는 공공성의 논리로 지켜질 때, 이렇게 하루하루 노동으로 삶을 지켜가는 사람들이 기댈 수 있는 안전망으로 유지될 수 있다. 또한 양극화와 계층 간 사회적 지위에 따른 불평등을 제어할 수 있는 실질적 수단이기도 하다. 그러나 기재부와 기재위 의원들은 이러한 국민의 기본권을 보호해왔던 규제들을 경제논리로 환원해서 탈규제만능으로 치닫고 있다. Covid-19의 사회적 충격으로 우리에게 남은 중요한 교훈은 국민의 기본권에 대해 국가가 절대적 보장을 수행할 때에만, 사회의 지속가능성이 담보될 수 있다는 점이다. 서발법은 비민주적이고, 공공성의 침해 및 공적 재화를 영리화하고, 자본과 기재부의 독점 권력 강화 등 노동자와 시민에게 이득은커녕 재앙을 가져올 위험성이 크다. 21대 국회 기재위는 서발법 제정을 위한 행보를 진지하게 재고해야만 할 것이다.

 

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